С течение на годините обаче българската администрация приема идеята за инструктивен срок в смисъла на "пожелателен срок". Срок, който може и да не се спази. Резултатът е, че на практика администрация ни е убедена, че посочените в закона срокове са пожелателни за нея и много често тя не се стреми да ги спази, давайки като аргумент Постановлението. А всъщност то едва ли има предвид насаждането на административен произвол.

Как се обосновава тази реалност?

Въпреки че с чл.11 от приетия през 2006 г. Административнопроцесуален кодекс ("АПК") се въведе принципът за бързина и процесуална икономия, а именно, че "процесуалните действия се извършват в сроковете, определени от закона, и за най-краткото време…", правната теория казва, че бързината не е критерий за качество. Според господстващото съдебно мнение неспазването на инструктивен срок не съставлява нарушение, което да води до незаконосъобразност или нищожност на административния акт, защото изтичането на срока не преклудирало възможността органът да се произнесе по акта. Съдебната практика още казва, че неспазването на срока не може да се разглежда като самостоятелно основание за отмяна на административния акт, "защото такова разбиране не би гарантирало правата и законните интереси на правните субекти, тъй като след отмяната на акта производството ще се върне при административния орган за издаването на нов акт, което само би забавило процедурата". Остава загадка защо практиката смята, че правата на гражданите са гарантирани, след като срокът може и да не се спази.

Безспорно е вярно, че бързината не е критерий за качество. Но обикновено законодателят е този, който определя конкретния срок за издаване на конкретния административен акт. Срокът зависи от сложността на акта, от продължителността на процедурата и законодателят е преценил, че административният орган е длъжен да се справи в рамките на дадения му срок. Тоест, определяйки конкретен срок, законодателят вече е преценил, че той е достатъчен за издаването на качествен акт. Още повече, че АПК съдържа процедура, чрез която административният орган може да удължи срока за издаване на даден акт, когато това е необходимо. Не е нужно органът да търси "спасение" в инструктивния срок.

Постановлението дава начало на общото разбиране в българското право, че за административния орган сроковете са инструктивни. В голяма част от случаите обаче законодателят използва императивни изрази, когато посочва сроковете за издаване на административен акт, например: органът "е длъжен да се произнесе" в определен срок, административният акт "се издава до" определен брой дни и т.н. Тези разпоредби не са така неясни, че да изискват тълкуване на вида срок и оттам да се стига до промяна на задълженията на административния орган. Вярно е, че много рядко неспазването на срок от административен орган е скрепено със санкция (което да бъде аргумент в полза на това, че срокът е преклузивен), но, ако санкцията е единствената индикация за това дали има задължение, то тогава просто трябва да признаем, че администрацията не е длъжна да спазва сроковете, които сме й разписали чрез нашите представители в Парламента.

Какви са вредите от това административно поведение?

Вредите от неспазването на т. нар. "инструктивни" срокове могат да се обобщят по следния начин:

• Ако гражданите не са сигурни кога ще бъде издаден административият акт, то принципът на правната сигурност и справедливост остава едно хубаво пожелание. Срокът за издаване на едно разрешение за строеж е 7 дни. Но инвеститорът може да чака дълго след този срок и респективно да губи пари;

Държавата и гражданите са поставени в неравностойно положение. От една страна всички срокове, в които гражданите трябва да изпълняват своите задължения към държавата, са задължителни. Ако не бъдат спазени, следва санкция или погасяване на право. Например, опитайте се да не си платите данъците навреме и да обосновете това ви бездействие с идеята, че срокът за плащане е инструктивен. От друга страна обаче държавата не ви дължи същата коректност, защото неспазването от нея на срок в много случаи няма да доведе до последствие освен, ако не успеете да докажете вреди по Закона за отговорността на държавата и общините за вреди ("ЗОДОВ").

Сроковете в закона, в които административният орган трябва да реагира, губят своя смисъл. Каква е логиката законодателят да е определил в закон, че срокът за издаване на административен акт е 14 дни, когато съдът ви казва, че законодателят е имал предвид, че срокът е инструктивен. И съответно може и да не се спази. Значи законодателят определя пожелателни срокове.

Приемането на идеята, че по принцип сроковете за административните органи са инструктивни, означава, че приемаме идеята, че сроковете може да не се спазват. Това не създава правна култура нито в администрацията, нито у гражданите, на които тя е призвана да служи. Съответно, когато масово хората виждат, че законите не се спазват, то няма как да очакваме да живеем в правова държава.

Съвременният живот е динамичен и пропускането на момента, в който административният орган следва да се произнесе, много често води до загуба на интерес от произнасяне, то се обезсмисля. Отчитайки факта, че поначало административните органи са единствените компетентни да издадат съответния акт, гражданите са поставени пред "монополист" на услугата, при това такъв, който може да я предостави или да не я предостави в срок.

Как трябва да действа гражданинът, когато орган не спазва съответния срок за издаване на акт?

АПК е ясен, че непроизнасянето в срок се смята за мълчалив отказ да се издаде акта. В този случай заинтересованото лице може да обжалва мълчаливия отказ и обжалването ще погаси правото на административния орган да се произнесе след срока. Срокът за обжалване е 1-месечен oт момента, в който срокът за произнасяне на административния орган е изтекъл. Пропускането му ще лиши лицето от възможността да обжалва, защото този срок, разбира се, не е инструктивен, a задължителен. Така обаче лицето се обрича на съдебно производство, което почти винаги е дълго във времето. Ако съдът отмени мълчаливия отказ, ще върне преписката на органа за ново произнасяне. И така лицето може и да получи желания административен акт, но не е ясно дали изтеклото в съдебния спор време не е лишило лицето изобщо от интерес в издаване на акта. И все пак има смисъл да се обжалват мълчаливите откази, защото най-малкото това има дисциплиниращ ефект върху администрацията.

Другата възможност пред гражданите е да търсят неформални средства, създаващи по-висока фактическа вероятност за своевременно произнасяне на административния орган - излишно е да се споменава какъв стимул за развитиe на корупция е това.

Ако гражданите не се откажат доброволно от търсената услуга (който избор не винаги е възможен) и ако претърпят реални вреди от несвоевременното й предоставяне, те могат да търсят отговорност от административния орган по ЗОДОВ и АПК – с цената на необходимото търпение за изчакване резултата от съдебния процес. Добрата новина е, че тази възможност съществува, а лошата, че на тази плоскост вече се говори за вреди, а възможностите, които е можело да бъдат осъществени, безвъзвратно са пропуснати.

Какво трябва да се предприеме?

Следва да се отбележи, че не всички срокове за издаване на административни актове са инструктивни. Има и преклузивни, определени като такива отново от съда.

Ако съдът актуализира своята практика и се оттегли от принципното си становище за това, че общото правило изисквало сроковете за административния орган да са инструктивни и в същото време законодателят скрепи неспазването на някои срокове със санкции за съответния орган, то това вероятно ще има като ефект спазване на посочените срокове. По силата на Закона за съдебната власт ("ЗСВ") съдилищата се водят от Постановлението. ЗСВ задължава органите на съдебна и изпълнителна власт да приемат тълкувателните постановления. Но това задължение все пак се отнася за постановленията, приети в условията на демокрация и не може автоматично да се пренася за всички постановления, приети от тоталитарната държава. Тоест, ако Постановлението е единствената причина да се счита, че сроковете в административния процес са инструктивни, то не е немислимо тази практика да се актуализира от гледна на точка на съвременната държава, в която администрацията следва да спазва своите задължения в посочения срок. Аргументът, че инструктивните срокове имали дисциплиниращ ефект са съмнителни.

Принципно разрешение на въпроса с бавната администрация може да се постигне и чрез издаването и приемането от административния орган на електронни документи. Често срокове не се спазват, защото хартиеният носител отлежава с дни на бюрото на началника, в очакване да бъде подписан. Но електронният документ не решава въпроса с това дали срокът, в който органът трябва да се произнесе е пожелателен.

Трудно е да се предскаже дали промяната може да се случи по-бързо на законодателно ниво или да тръгне от съда като правоприлагащ орган. Сигурно е обаче, че интерпретацията за инструктивните срокове в работата на администрацията има нужда от съвременен адекватен прочит. Ако администрацията следва да служи на своите граждани, тя не може да се крие зад изкуствено създадени и остарели трактовки. А гражданите сме тези, които трябва да отстояват легитимния си интерес държавата да функционира като правова в точния смисъл на това понятие.

Тази статия не представлява правно становище или правен съвет, свързан с конкретна ситуация или субект. За повече информация по засегнатите по-горе въпроси, както и за индивидуална консултация можете да се обърнете към автора на e-mail: [email protected]tmlawoffice.bg