Застрашават ли промените в Наредбата за достъп до документи на КФН правата на гражданите?
Абонирайте се за Капитал

Всеки петък икономически анализ и коментар на текущите събития от седмицата.
Съдържанието е организирано в три области, за които Капитал е полезен:

K1 Средата (политическа, макроикономическа регулаторна правна)
K2 Бизнесът (пазари, продукти, конкуренция, мениджмънт)
K3 Моят капитал (лични финанси, свободно време, образование, извън бизнеса).

Абонирайте се за Капитал

Застрашават ли промените в Наредбата за достъп до документи на КФН правата на гражданите?

Стоян Мавродиев

Застрашават ли промените в Наредбата за достъп до документи на КФН правата на гражданите?

Наблюдава се притеснителен подход към ограниченията на правото на достъп до информация

4951 прочитания

Стоян Мавродиев

© Надежда Чипева


В последната година се появиха няколко прецедента, в които държавни институции отказват да разглеждат заявления за достъп до документи. Съображението им е, че по реда на Закона за достъп до обществена информация /ЗДОИ/ не се дължал достъп до документи, а само до информация. Каквото и да означава разделението между информация и документ, което се привижда на чиновника, по въпроса има ясна съдебна практика. Според нея информацията се съдържа в документи и гражданите имат право на достъп тъкмо до такава информация, като съгласно чл.26 от ЗДОИ могат да изберат една или повече от предпочитаните форми на достъп, а администрацията е длъжна да се съобрази с предпочитанието. ПДИ разполага с откази, с които се отхвърля възможността да се искат документи по ЗДОИ, издадени от Министерството на околната среда и водите /МОСВ/, Министерството на културата и Комисията за енергийно и водно регулиране. Измежду тях особено упорство в престъпването на закона проявява МОСВ, което в прав текст заяви в отговор по сигнал на ПДИ за това продължаващо нарушение, че няма да промени практиката си.

Върховният административен съд /ВАС/ се произнесе по въпроса още през 2004, когато петчленен състав отмени отказ на Министерството на финансите да предостави по заявление копие от договора си с британската фирма Краун Ейджънтс с предмет консултиране на реформата в митниците. Съдът прие, че посочването на документа изразява волята на заявителя да получи достъп до съдържанието на клаузите в договора. Инцидентно през 2007 тричленен състав на ВАС постанови решение в обратния смисъл. Причината бе, че делата по ЗДОИ бяха прехвърлени от пето към трето отделение на ВАС и познаването на приетата практика се изгуби.

През следващите години още три пъти петчленни състави се произнасяха по темата с неизменното потвърждение, че достъпът до информация естествено включва достъп до документи. Въпреки че понастоящем е безспорно както какво гласи ЗДОИ, така и утвърденото от съда тълкуване и международните стандарти в областта на достъпа до информация, МОСВ и другите посочени институции упорито отказват достъп до документи, нарушавайки закона и създавайки за пореден път да се приеме, че в България липсва върховенство на закона.

Неспазване на законовите стандарти в областта на правото на достъп до информация проличава и в наскоро публикуван в интернет проект за изменения в наредба на Комисията за финансов надзор, отнасяща се до достъпа до документи. Там се предлага обратното – гражданите да бъдат задължени да посочват в заявленията си единствено документи, но не и да описват информация. Това нормотворческо разрешение също се явява в разрез с установените стандарти за достъпа до информация.

Наредба № 45 от 2.03.2012 за достъпа до съхраняваните от Комисията за финансов надзор /КФН/ документи е приета на основание чл.9, ал.3 от Закона за Комисията за финансов надзор /ЗКФН/. Разпоредбата на този член е озаглавена "Прозрачност в работата на комисията". Според алинея трета комисията определя в наредба реда за достъп до съхраняваните при нея документи, както и условията за получаване на заверени преписи от тях. Позицията на ПДИ по измененията в наредбата бе цитирана в публикация на в."Капитал Дейли" със заглавие "Как КФН реши повече да не дава достъп до информация" от 31 август /30 август в електронното издание/. В съобщение до медиите от 1 септември 2015 КФН отхвърля отправените критики.Някои употребени в това съобщение изрази като "манипулативен материал", "не отразява обективно предмета на Наредба № 45" пораждат въпроса, разбира ли се значението на общественото обсъждане на проект за изменение на наредба като присъща форма на демократичното общество, или мненията и критиките се разглеждат като "вражески", а собственото творение – като "свещена крава". По-ползотворно вероятно ще бъде да оставим временно темата за културата на диалогичност и да се задълбочим в текста на предлагания нормативен акт.

В съобщението на КФН се посочва, че комисията предоставя достъп до документи в допълнение към задължението си за предоставяне на достъп до обществена информация. Действително в ЗКФН е предвидено задължение за издаване на въпросната наредба, без да е извършена изрична препратка към режима на достъп до информация, предвиден в ЗДОИ. Паралелно с наредбата КФН е приела и Вътрешни правила за предоставяне на достъп до обществена информация. В тях обаче не е посочено /а не е и необходимо/ какви реквизити трябва да имат заявленията за достъп до обществена информация. Това е разбираемо, доколкото те са изброени в ЗДОИ и към тях не е допустимо да се добавят други с подзаконова уредба.

Същевременно обаче в наредба № 45/2012 се посочва, че по установения от нея ред гражданите имат право на достъп до 4 категории документи, издавани от комисията: 1/ общи и индивидуални административни актове; 2/ наказателни постановления; 3/ документи, създадени във връзка с дейността на комисията; 4/ други актове на комисията. При това положение е изключително трудно, да не кажем непосилно, да бъде разграничен достъпът до обществена информация от достъпа до документите по чл.2 от наредбата. Общите и индивидуални административни актове са достъпни освен по реда на наредбата, още и по ЗДОИ.Това е така, тъй като те представляват "актове на държавен орган" и следователно представляват т.нар. "официална обществена информация", достъпът до която е свободен по реда на ЗДОИ. За пълнота следва да се отбележи, че достъпът до съдържанието на тези актове следва да е улеснен от публикуван техен списък съгласно закона. В § 1, т.3 от Допълнителната разпоредба на ЗДОИ изрично е посочено, че списъкът на издадените актове е структурирана съвкупност от всички издадени от съответния административен орган нормативни, общи и индивидуални административни актове. Следователно извън съмнение имаме пълно съвпадане на достъпа до тези актове по ЗДОИ и по Наредба № 45/2012.

Същият извод се налага по отношение на издадените от КФН наказателни постановления, тъй като те също са актове по смисъла ЗДОИ, достъпът до които е свободен.Документите, създадени във връзка с дейността на комисията, са в обхвата на ЗДОИ, според който е обществена и информацията, която се събира, създава и съхранява във връзка с официалната информация. Достъпът до нея е свободен съгласно закона.Извън съмнение и понятието "други актове на комисията" се припокрива с обхвата на "обществена информация". Така се налага изводът, че обществената информация, предоставяна по реда на ЗДОИ и Вътрешните правила на КФН и документите, които се предоставят по реда на Наредба № 45/2012, са едно и също нещо.

В настоящия текст на Наредба № 45/2012 е записано, че заявителят трябва да посочи "описание на исканата информация/документа, до който иска да бъде предоставен достъп"Ако не се съдържа такова описание, заявлението се оставя без разглеждане. В случай, че исканата информация не е посочена точно или е формулирана много общо, на заявителя се дава право да направи уточнение в 30-дневен срок, съгласно наредбата. При съпоставка със Закона за достъп до обществена информация се установява, че стандартът леко се е поизменил. Според ЗДОИ необходимост от уточнение възниква, когато "не е ясно точно каква информация се иска",а не когато "не е посочена точно". Оказва се, че дори в съществуващия си вид наредбата се е отклонила от законовия стандарт, като е поставила за гражданите почти невъзможното изискване да посочват точно информацията или документа. Международният и законовият стандарт са по-благосклонни към заявителите, които в редица случаи не знаят къде точно се съдържа интересуващата ги информация, в кой документ и как е озаглавен този документ.

С публикуваното предложение за изменение на наредбата обаче пред заявителите се поставя още по-сериозно препятствие – остава единствено възможността да посочат документа, до който искат достъп, без да разполагат с възможността да опишат информация. Така на гражданите се възлага задължението да посочат в заявлението си за достъп точен документ, който искат да получат. По този начин съществено се стеснява обемът на правото им на достъп до информация, защото в редица случаи те не знаят предварително в кой документ се съдържа информацията, която ги интересува. Точно по тази причина новото поколение закони за достъп до информация, които вече са над 100 в света, боравят с терминологията "достъп до информация", а не "достъп до документи". Въпреки заявеното съобразяване със стандартите в областта на достъпа до информация, не е отчетено, че и в чл.41 от Конституцията, и в ЗДОИ правото е формулирано като право на достъп до информация, а не само до документи. Когато се изпълнява насрещното на това право задължение на администрацията, е правилно да се предоставя тъкмо достъп до документи, но това не означава да се изисква от заявителите да конкретизират в исканията си за достъп документи, които не познават предварително.

Един поглед към международните документи също показва, че липсва основание да се разграничава строго информация от документ. В Конвенцията за достъп до официални документи понятието "официални документи" е дефинирано като "всяка информация, изготвена, получена или съхранявана от задължените органи". Според относимия Регламент (ЕО) 1049/2001 от 30 май 2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията  "документ" означава всякаква информация ...".

Друго притеснително изменение в Наредба № 45/2012 четем в предложената нова редакция на чл.2, според която по реда на наредбата се предоставя достъп до съхраняваните от КФН документи при наличие на нормативно основание. Естествено, съществуването на ЗДОИ вече е нормативно основание за предоставяне на максимално пълен достъп до тези документи. Становището на КФН обаче, изразено в съобщението им до медиите, че предоставянето на обществена информация е нещо различно от осигуряването на достъп до съхраняваните от комисията документи, е основание за безпокойство, че в редица случаи администрацията може да прецени, че "не намира нормативно основание" за предоставянето на достъп до документи.

В предлаганите промени се наблюдава и притеснителен подход към ограниченията на правото на достъп до информация. Според тях наредбата няма да се прилага за документи, съдържащи информация, представляваща професионална тайна по смисъла на Закона за КФН. По този закон професионалната тайна представлява търговска, банкова или друга защитена от закона тайна или чието разгласяване ще увреди търговския интерес на поднадзорните лица. По начало, когато приеме, че е налице основание за защита на дадена предвидена в закон тайна и на съответния защитен интерес, държавният орган следва да издаде мотивиран отказ. Поради това е странна формулировката, че наредбата не се прилага. Защото получаването на заявление, с което се иска такава информация, не е основание то да не се разгледа, а напротив – да се изпълни цялата процедура, предвидена в наредбата и Вътрешните правила /доколкото въобще има смисъл наличието на два акта, уреждащи една и съща материя/.

В съобщението на КФН до медиите се уверява, че тя е отдадена на принципа на прозрачност и не цели влошаването на режима за достъп до обществена информация. Така заявените намерения не се съвместяват с предложението да отпадне преценката на председателя на комисията или оправомощено от него лице дали е налице надделяващ обществен интерес в дадения случай. До момента тази преценка е изрично предвидена с разпоредба от наредбата. Новото предложение е просто председателят да решава да предостави или откаже достъп и да уведоми за това заявителя. Следователно изрично отпада предвиденото в момента задължение за преценка на надделяващия обществен интерес.

Намерението на КФН да се освободи от задължението за преценка на надделяващия обществен интерес в полза на правото на информация няма как да се осъществи, тъй като то е записано и в Закона за достъп до обществена информация, който е задължителен за всички органи на власт. Същевременно буди притеснение желанието, което при това не е мотивирано, да отпадне този текст от прилаганата от комисията наредба. В светлината на изразеното в съобщението до медиите становище, че наредбата осигурявала достъп до документи, който няма нищо общо с достъпа до обществена информация, възникват съмнение как изобщо тя ще бъде прилагана и как ще бъде гарантирано правото на гражданите на достъп до обществена информация.

Колкото и да се старае да успокои обществеността, КФН не е в състояние да посочи как се подобрява режимът на достъп до документи с предлаганите изменения в Наредба № 45/2012. За сметка на това виждаме няколко проблематични предложения, и то водещи до сериозен спад в нивото на защита на правото на достъп до информация. Слаба утеха предлага изявлението, че разпоредбите на Наредба № 45 от 2015  не ограничават по никакъв начин възможността на гражданите да получат достъп до обществена информация по реда и условията на Закона за достъп до обществена информация. Не разпоредбите на наредбата, а формулираните предложения за тяхното изменение будят безпокойство. Не е достатъчно и уверението, че в предлагания образец на заявление към Наредба № 45 от 2.03.2012. е предоставена възможност на заявителя да посочи "описание на документите, до които иска достъп". Този образец очевидно е приет за целите на действащата наредба, а не за тези на изменената наредба. Естествено, изменението на нормативния акт ще доведе до съответна промяна в образеца. Така че единственото успокоение за гражданите може да се постигне при спазване на законовите стандарти.

Текстът е от блога на "Програма достъп до информация"

В последната година се появиха няколко прецедента, в които държавни институции отказват да разглеждат заявления за достъп до документи. Съображението им е, че по реда на Закона за достъп до обществена информация /ЗДОИ/ не се дължал достъп до документи, а само до информация. Каквото и да означава разделението между информация и документ, което се привижда на чиновника, по въпроса има ясна съдебна практика. Според нея информацията се съдържа в документи и гражданите имат право на достъп тъкмо до такава информация, като съгласно чл.26 от ЗДОИ могат да изберат една или повече от предпочитаните форми на достъп, а администрацията е длъжна да се съобрази с предпочитанието. ПДИ разполага с откази, с които се отхвърля възможността да се искат документи по ЗДОИ, издадени от Министерството на околната среда и водите /МОСВ/, Министерството на културата и Комисията за енергийно и водно регулиране. Измежду тях особено упорство в престъпването на закона проявява МОСВ, което в прав текст заяви в отговор по сигнал на ПДИ за това продължаващо нарушение, че няма да промени практиката си.

Върховният административен съд /ВАС/ се произнесе по въпроса още през 2004, когато петчленен състав отмени отказ на Министерството на финансите да предостави по заявление копие от договора си с британската фирма Краун Ейджънтс с предмет консултиране на реформата в митниците. Съдът прие, че посочването на документа изразява волята на заявителя да получи достъп до съдържанието на клаузите в договора. Инцидентно през 2007 тричленен състав на ВАС постанови решение в обратния смисъл. Причината бе, че делата по ЗДОИ бяха прехвърлени от пето към трето отделение на ВАС и познаването на приетата практика се изгуби.


Благодарим ви, че четете Капитал!

Вие използвате поверителен режим на интернет браузъра си. За да прочетете статията, трябва да влезете в профила си.
Влезте в профила си
Всеки потребител може да чете до 10 статии месечно без да има абонамент за Капитал.
Вижте абонаментните планове

0 коментара

Нов коментар

За да публикувате коментари,
трябва да сте регистриран потребител.


Вход

Още от Капитал

С използването на сайта вие приемате, че използваме „бисквитки" за подобряване на преживяването, персонализиране на съдържанието и рекламите, и анализиране на трафика. Вижте нашата политика за бисквитките и декларацията за поверителност. OK