С използването на сайта вие приемате, че използваме „бисквитки" за подобряване на преживяването, персонализиране на съдържанието и рекламите, и анализиране на трафика. Вижте нашата политика за бисквитките и декларацията за поверителност. ОK
30 апр 2019, 11:04, 4407 прочитания

Министърът на финансите да отговаря по дела за нарушение на правото на ЕС

Законопроект на управляващите дава надежда за реализиране на отговорността на държавата, но повдига и много въпроси

  • LinkedIn
  • Twitter
  • Email
  • Качествената журналистика е въпрос на принципи, професионализъм, но и средства. Ако искате да подкрепите стандартите на "Капитал", може да го направите тук. Благодарим.

    Дарение
    Плащането се осъществява чрез ePay.bg
Пловдивските адвокати Михаил Екимджиев и Катина Бончева от 2009 г. работят върху проблема за отговорността на държавата за вреди от нарушения на правото на ЕС - чрез множество дела и публикации. Завели са над 50 дела пред българските съдилища срещу администрация, съдебни органи и Народното събрание. По делото "Кантарев" пред Съда на Европейския съюз (СЕС) те защитиха тезата, че тези дела в България трябва да се гледат по процедурния ред на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), защото той осигурява достъпно правосъдие, ниски такси и разноски.

Двамата адвокати принципно приветстват внесения в средата на април законопроект, с който се възприема като правило тези дела да се гледат по реда на ЗОДОВ, но смятат, че има още важни детайли, които трябва да бъдат решени.

За юридическата общност несъмнено е добра новина внесеният от четирима депутати законопроект за реда, по който се реализира отговорността на държавата за вреди, причинени от нарушения на правото на Европейския съюз (ЕС), включително и за несъгласуване на българското право с европейското.

12 години закъснение


Възниква обаче въпросът защо тази наложителна промяна се обсъжда едва сега – повече от 12 години след влизането ни в ЕС. През тези 12 години бяха заведени множество дела срещу администрацията, срещу парламента и различни съдилища. Поради липсата на нормативна уредба съдилищата бяха стъписани, а делата катастрофираха или търпяха невъобразими процедурни премеждия – прекратяване, разделяне, препирни за подсъдност Ключов беше въпросът за процесуалния ред, по който делата трябваше да бъдат разглеждани – по специалния ред на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди или по общия ред на Гражданско-процесуалния кодекс (ГПК). От отговора на този въпрос зависи кой ще е компетентният съд, какви съдебни такси ще се плащат, както и характеристиките на самата отговорност – безвиновна или деликтна, т.е. дали ще се налага ищецът (увреденият гражданин или фирма) да доказва нарушения на конкретни длъжностни лица, или отговорността на публичната институция, в която те работят, ще се реализира винаги, когато има нарушение, без да се обсъжда въпросът за вината.

Когато Народното събрание е съпричинител

Особено професионално предизвикателство бяха казусите, при които вредите са съпричинени от административен и/или съдебен орган от една страна и от Народното събрание (НС) от друга. Типични в тази насока са делата, при които вредите са от това, че НС не е транспонирало адекватно европейска норма, а българската администрация или съдът не са приложили същата норма, която е пряко приложима има приоритет пред "вътрешното" право. В съответствие с принципа на европейското право[1] за ефективност тези дела не трябва да бъдат разделяни, за да не се размиват отговорностите и параметрите на цялостното увреждане. ЗОДОВ обаче предвижда различен ред за разглеждане на исковете срещу администрацията и тези срещу съдилищата, а отговорност на парламента и на върховните съдилища не е предвидена.



Въпросът стигна и да Съда на ЕС

Изправени пред дилемата да отказват правосъдие или да импровизират, прилагайки ad hoc и по аналогия процесуални норми, националните съдилища създадоха богата и многообразна в противоречивостта си практика. Някои дори отказаха правосъдие. Затова в началото на 2015 г. беше образувано общо тълкувателно дело № 2/2015 г. на Върховния касационен съд (ВКС) и на Върховния административен съд (ВАС) за процедурния ред, по който следва да бъдат гледани тези дела. Разглеждането на десетки висящи дела бе спряно до приключване на тълкувателното дело. То пък бе спряно до произнасянето на Съда на Европейския съюз (СЕС) по дело С-571/16 "Кантарев срещу БНБ", от чието решение се очакваше да даде автентични насоки за тълкувателното решение.

Както можеше да се очаква, с решението си от 4 октомври 2018 г. СЕС не даде универсален модел за приложимата процедура, а обяви, че страните членки разполагат с широка дискреция да изберат процесуални средства за реализиране на отговорността на държавата. СЕС преценява дали във всеки конкретен случай подходът на националния съд съответства на принципите за ефективност и равностойност.

Въпреки това решението по делото "Кантарев" достатъчно ясно посочи, че при висока цена на иска авансовото заплащане на 4% пропорционална държавна такса несъразмерно би ограничило достъпа до съд. Според СЕС тези дела следва да се гледат по реда на ЗОДОВ, при който държавната такса е проста и с минимален размер (10 лв. за граждани, 25 лв. за юридически лица), отговорността е обективна, т.е. тя не зависи от виновно поведение на длъжностни лица, а специалните правила за подсъдността са по-благоприятни за увредените от общите. Въпреки ясния правен стандарт и след решението на СЕС националните съдилища често изискваха огромни авансови държавни такси. Това наложи да припомним на ЕК, която сме сезирали преди повече от 5 години, че и след решението по делото "Кантарев" въпросът с достъпа до съд и до надеждна процедура за реализиране на отговорността на държавата в тези казуси не е решен. Така, близо 4 години след образуването на тълкувателното дело пред ВАС и ВКС, поради липсата на решение и реална заплаха от наказателна процедура срещу България в парламента е внесен проект за нов текст (чл. 2в) от ЗОДОВ, според който редът за разглеждане на исковете срещу държавата за обезщетения за вреди от нарушаване на правото на ЕС ще зависи от това кой държавен орган е извършил нарушението. Ако вредите са причинени (от актове, действия и бездействия,) при и по повод административна дейност на държавни органи и институции, както и от административните съдилища, делата за обезщетения за вреди ще се разглеждат по реда на Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка със ЗОДОВ. Това означава, че при предявяването на исковете се плаща проста държавна такса, а исковете се предявяват пред съдилищата по мястото на увреждането, по адресната регистрация на гражданите, съответно по седалището на юридическите лица срещу държавни органи, причинили вредите. Ищците поемат разноските по делото само ако искът е отхвърлен или оттеглен изцяло, както и при отказ от иска. Дори в последната хипотеза адвокатските и юрисконсултските възнаграждения, платени от държавата, остават за нейна сметка, според актуалната практика на ВАС.

В останалите случаи, когато се търси обезвреда от актове на Народното събрание, на общите съдилища и други органи, нарушили правото на ЕС, исковете се разглеждат по реда на ЗОДОВ във връзка с ГПК. Това означава, че посочените по-горе облекчения за ищеца, свързани с фиксираните ниски държавни такси и разноски, се прилагат и в тези случаи. Променят се обаче подсъдността, която в общия случай е по седалището на ответника (т.е. държавния орган) и характера на отговорността, при която вината се предполага, но презумпцията е оборима.

Отстраними пропуски

На фона на фрагментарната правна уредба до момента и на буксуващата тълкувателна практика на върховните съдилища, предложените законови изменения заслужават адмирации. От друга страна са налице лесно преодолими пропуски в новата уредба, които вероятно ще създадат практически проблеми.
И за вредите от нарушения на Конвенцията по правата на човека е необходим универсален регламент

Темата, свързана със ЗОДОВ, е удобен повод да припомним, че преди повече от 4 години в пилотното решение по делото "Нешков и други срещу България", Съдът в Страсбург посочи като недостатък на българското право липсата на обща (генерална) норма, която да урежда отговорността на държавата за всички нарушения на Конвенцията по правата на човека. Преди няколко месеца депутатът Крум Зарков внесе законопроект за изменение на ЗОДОВ в тази насока, но по неясни причини той беше отхвърлен. Несъмнено най-доброто решение е генералната уредба за реализиране на отговорността на държавата при нарушения на правото на ЕС да бъде съчетана с "универсален" регламент за репарация на вредите от нарушенията на Конвенцията.


На първо място, не става ясно защо, в отклонение от принципа, възприет в чл.2 от ЗОДОВ, според който исковете срещу органите на съдебната власт се разглеждат от общите съдилища по реда на ГПК, новият текст предвижда исковете срещу административни съдилища да бъдат предявявани пред същите съдилища, а ВАС да е последна инстанция по делата, водени срещу него. Очевидно това би поставило на сериозно изпитание независимостта и безпристрастността на съдиите, разглеждащи тези искове, и би хвърлило сянка на съмнение върху справедливостта на процеса.

Както беше посочено, предложената нова ал. 1 от чл. 2в от ЗОДОВ предвижда приложимост на ГПК за исковете, които не са насочени срещу администрацията, административните съдилища и ВАС. Това може да се тълкува и като изключване на специалните процедурни правила на ЗОДОВ, свързани с местната подсъдност, ответниците по тези дела (чл. 7), с участието на прокурор (чл. 10, ал. 1) и с наследяването на правото на обезщетение за имуществени вреди (чл. 6, ал. 1). Докато участието на прокурора изглежда ненужен процесуален анахронизъм, изключването на приложимостта на чл. 7 от ЗОДОВ означава, че ответник по новите искове срещу съдилищата и срещу парламента, на общо основание (чл. 31, ал. 1 от ГПК) става министърът на финансите. Няма логика обаче да се лишават увредените лица от привилегията за избор на местна подсъдност.

Предимствата от това министърът на финансите да е ответник по тези искове

На пръв поглед насочването на част от новите искове към министъра на финансите изглежда отстъпление от принципа и от дългогодишната практика по чл. 7 от ЗОДОВ, според който ответници по тези искове са органите, от чиито незаконни актове, действия и бездействия са причинени вредите. От практическа гледна точка обаче новото законодателно решение може да избегне тълкувателно лутане, особено в случаите на солидарна отговорност при съпричиняване на вредите от органи на различни власти. Ето защо между първо и второ четене на законопроекта би било уместно да бъде обсъден вариант, при който всички искове по ЗОДОВ или поне новите искове, свързани с отговорността на държавата за нарушения на правото на ЕС, да бъдат предявявани срещу министъра на финансите. В хода на процеса той би могъл да привлече, на основание чл. 219 от ГПК, като трето лице – помагач, институцията, причинила вредите. Това би улеснило министъра, при присъдено обезщетение, да реализира регресната отговорност на виновните длъжностни лица към държавата. Важно е да се подчертае, че такава отговорност и сега е предвидена (чл. 9 от ЗОДОВ), но тя трябва да се реализира от осъдените институции срещу виновните им служители. По ред причини, включително поради неучастие на представител на фиска в процеса по ЗОДОВ, регресна отговорност практически не се търси. В резултат бюджетът е ощетен, администрацията култивира чувство за безнаказаност, а усещането за справедливост и доверието в държавността руинират. Известни са поне два казуса, в които министърът на финансите, с явната съпричастност на ВАС, интервенира в приключили дела по ЗОДОВ с аргумента, че има интерес да търси отмяна на влязло в сила решение, тъй като присъдените огромни обезщетения ще се изплащат с бюджетни средства. Заради процесуално недопустимата "услужливост" на националния съд тези казуси са отнесени в Страсбург. Ето защо изрично предвиждане в новия закон, че министърът на финансите е ответник в исковете по ЗОДОВ би дисциплинирало администрацията и би дало усещане за справедливост и за защита от произвол на увредените граждани и юридически лица.

Уместно е да се припомни, че и тълкувателната практика на ВКС от последните години е ориентирана към концентрация на отговорността по чл. 2 от ЗОДОВ (делата срещу органи на съдебната власт) върху един ответник. С Тълкувателно решение № 5/2013 г. ОСГК на ВКС прие, че прокуратурата отговаря не само за вредите от повдигнатото обвинение и от мерките за неотклонение на досъдебното производство, но и за тези от влезли в сила осъдителни присъди, отменени чрез извънредните способи на НПК. В съответствие с този подход, през следващите години бе наложена съдебна практика, според която отговорността за вредите от обезпечителни мерки по трите конфискационни закона, въпреки че са наложени и потвърдени от съд, се носи само от КПКОНПИ. Един от решаващите мотиви на тълкувателното решение е, че за увредените лица няма значение кой е ответник по иска. Ако следваме тази логика и прагматичната преценка за по-лесно осъждане на един, ясно определен ответник, изглежда подходящо за всички искове по ЗОДОВ да отговаря министърът на финансите.

[1] В контекста на настоящата статия понятието "европейско право" е използвано като синоним на право на ЕС.
  • Facebook
  • Twitter
  • Зарче
  • Email
  • Ако този материал Ви е харесал или желаете да изразите съпричастност с конкретната тема или кауза, можете да ни подкрепите с малко финансово дарение.

    Дарение
    Плащането се осъществява чрез ePay.bg

Прочетете и това

Мнения Daily - Хайверена корупция блазни съдебните кадровици Мнения Daily - Хайверена корупция блазни съдебните кадровици

И още: Май няма да си купя друг Фолксваген; Каква е новата визия за Европа

14 окт 2019, 2738 прочитания

Мнения Daily - Реалната политика се прави в прокуратурата Мнения Daily - Реалната политика се прави в прокуратурата

И още: Защо Сидеров постави "крадец" и "гей" под общ знаменател; Манипулацията с отнемането на деца е оръжие за масово поразяване

9 окт 2019, 2439 прочитания

24 часа 7 дни
 
Капитал

Абонирайте се и получавате повече

Капитал
  • Допълнителни издания
  • Остъпки за участие в събития
  • Ваучер за реклама
Още от "Мнения" Затваряне
Мнения Daily - Защо хората са гневни за "Апартаментгейт", а не за "Белене"

И още: Кучетата лаят, Пеевски си пее; Битката за ЕС е с неизвестен край

Още от Капитал
Rifiniti отскочи на глобално ниво

Българско-американският стартъп е купен от FM:Systems - един от световните лидери в мениджмънта на работното пространство

Максимилиан Калед: Даваме на клиента бърз външен поглед за 48 часа

Съоснователят на рекламната агенция Pop Up Agency пред "Капитал"

Германия си иска парите

Започва сагата с приемането на бюджета на ЕС за периода 2021 - 2027

Нобел за икономика: Как да се правят ефективни реформи

Тазгодишните лауреати намират начин да използват полеви изследвания, за да избегнат политиките тип "проба-грешка"

Kалендар и домашно кино

По-интересните събития от уикенда и седмицата

Спорният Петер Хандке

Нобеловата награда за литература за 2019 г. предизвика възмущение и полемика относно ролята на писателя

X Остават ви 0 свободни статии
0 / 10