Законът за защита на конкуренцията - само нов или и по-добър

Едва ли има нужда да се говори за слабостта на сега съществуващия Закон за защита на конкуренцията (ЗЗК) - тя е очевидна за всички, имали допир с тази материя. Съществува дори мнение, че той нарочно е бил направен зле, но причините за появата му в този несъвършен вид са по-скоро други - не би и могло да се появи един добър закон там, където няма никакъв опит, традиции и кадри в това отношение. Освен това самото му приемане е станало в период, наричан пазарен романтизъм - време, когато много хора искрено са вярвали, че е достатъчно само да се прогласи съществуването на някакъв пазарен механизъм и той от само себе си ще започне да действа.
Основните проблеми дойдоха не от законовите текстове, а от начина на тяхното прилагане. За съжаление предишният състав на Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) не се оказа на висота - основната му грижа като че ли е била собственото спокойствие. Това се отрази най-много на предишния проект за нов ЗЗК, който тя изработи. След няколко години обикаляне по инстанциите той така и не намери път към парламентарната зала, докато тогавашният председател на КЗК и сегашен депутат от евролевицата Стефан Нешев не го внесе от свое име веднага след последните избори.
Едва ли е необходимо да се коментира този проект, след като новият състав на КЗК не го поддържа и предлага нов, несравнимо по-добър вариант, който вече е внесен в Народното събрание. Ако все пак трябва с две думи да се характеризира проектът на г-н Нешев, трябва просто да се каже, че това не е закон за защита на конкуренцията, а закон за защита на комисията за защита на конкуренцията.
Главното, което личи в новия проект, е желанието материята да се регулира наистина добре. Тази цел се постига по най-естествения за момента начин - чрез използване на световния опит, преди всичко този на ЕС. Но в него все пак има доста неща, които би трябвало да се подобрят още преди влизането му в пленарната зала.
Под защита на конкуренцията в една или друга степен се разбират четири доста различаващи се помежду си правни сфери - антимонополното право, регулиране на естествените монополи, оказване на държавна помощ за определени предприятия и борбата с нелоялна конкуренция. Сегашният ЗЗК третира първата и четвъртата сфера, както и загатва за втора - в преходните му разпоредби се съдържа текст, предвиждащ “Министерският съвет… да внесе в срок от три месеца законопроект за дейностите, които могат да се осъществяват като монополни в обхвата на националния пазар”.

Естествените монополи

Не е тайна, че една от причините за спешното изработване на разглеждания законопроект е проблемът с газа и пренасянето му по националната газопреносна мрежа. Тази мрежа, както и електропреносната, железопътната инфраструктура, системите за далекосъобщенията са основни представители на това, което се нарича естествени монополи. Поради това е учудващо, че точно тази материя не е намерила решение в предлагания проектозакон.
Това прави необходимо да се подчертаят няколко принципни положения. Почти винаги естествените монополи са и държавни, като режимът на използването им е въпрос на държавна политика. Следователно държавата трябва да си отговори какво цели във всеки конкретен случай - дали да оказва пряко въздействие върху стопански процеси, дали само да ги контролира, или да търси максималната икономическа ефективност, осигурявана от спазването на пазарните принципи.
Политиката в това отношение може да се променя и прекрасен пример са железниците. До средата на века навсякъде из Европа те са изцяло държавни. След това обаче това положение се променя, като се разделя дейността по изграждането и поддържането на инфраструктурата, от една страна, и експлоатирането й, от друга. Една държавна, но изцяло действаща на пазарни принципи компания се занимава с първото, докато самите превози са работа на частните превозвачи, които използват инфраструктурата срещу заплащане, като се конкурират помежду си. Резултат - неколкократно нарастване на икономическата ефективност на жптранспорта. Между другото подобен подход е заложен и у нас в изработения преди години с помощта на ФАР проектозакон за железопътния транспорт. Той обаче беше на нож посрещнат от БДЖ, защото реално разрушава неговия монопол - един прекрасен пример как една безкрайно губеща монополна структура предпочита да не използва възможности за развитието си.
Друг показателен пример за третирането на естествените монополи е националната електропреносна мрежа във Великобритания. Самата тя принадлежи на един пул, формиран от производителите и потребителите на електричеството. Принципът на нейната работа е много прост - тя само пренася ток. Производителите и потребителите му се договарят директно помежду си, както намерят за добре. След което производителят подава, а потребителят черпи от мрежата уговореното количество, като само се заплаща фиксираната такса за пренос.
Подобна схема изглежда твърде пазарна за нашата страна, където Булгаргаз не се свени да извива ръце на потребители, които се опитват да купуват газ не от него. Оправдаването на подобна практика със съображения за “държавна политика” и дори “национални интереси” не изглежда убедително. Държавата сама се вкара в това неудобно положение, защото превърна Булгаргаз в обикновено търговско дружество, а иска то да действа като държавен орган. Това положение не би могло да съществува, ако някое от правителствата през последните години би се сетило за вече цитираното законово изискване в тримесечен срок да внесе закона за монополните дейности.

Държавните помощи

Понятието държавни помощи идва от използваното в ЕС state aids, докато в САЩ се използва термин state action - държавно (въз)действие. Второто изглежда не само по-широко, но и по-сполучливо. Наистина всяко действие на държавата резултира върху икономиката и отделните пазарни субекти и затова е изключително важно тези субекти да имат защита срещу дискриминационни мерки. Най-добре да илюстрираме това с практически пример.
Преди няколко години едно консервно предприятие от Русенско - СТИГ, фалира, защото се оказа неспособно да предложи цени, по-ниски от тези на конкурента си - държавен комбинат “Дунавия”. Причината е много проста - държавата предоставяше на “Дунавия” огромни кредити, с което на практика субсидираше нейното производство. Допускам, че го е правила с най-добри намерения, но в крайна сметка резултатът се оказа тъжен - и тя влезе в списъка за ликвидация. Така, вместо да позволи поне на едно от предприятията да оцелее в конкурентната борба, държавата съсипа и двете, като за целта потроши и огромни пари на данъкоплатците.
Тъжно е, че сегашното законодателство не дава на предприятия, попаднали в ситуацията на СТИГ, никаква възможност за правна защита. Още по-тъжно е, че те няма да имат такава и ако новият проект за ЗЗК се приеме в сегашния му вид, макар в него да има доста пространни текстове за държавната помощ. Всъщност авторите му явно не са достатъчно ориентирани в материята и затова просто възпроизвеждат целия текст от проекта на г-н Нешев. А неговият текст е, първо, беззъб - липсва санкция, а, второ, третира единствено такова предоставяне на държавни помощи, които биха увредили търговските ни отношения с други страни. Това на пръв поглед разумно положение обезсмисля самата идея. Наистина в ЕС предоставянето на държавни помощи за национални производители е забранено с оглед нормалното функциониране на общия пазар, но от това правило има значителни изключения. Приема се, че и в най-развитите държави има отрасли и области, където нивото на икономическото развитие е достатъчно ниско да оправдае предоставянето на помощ от държавните ресурси. Такива зони се изключват от санкциите, които Европейската комисия би могла да наложи. Нещо повече - някои държави като цяло се третират като зони за изключения - тук са Гърция, Ирландия, Португалия и Испания. Не ще и съмнение, че и ние, ако някога станем член на ЕС, ще ползваме доста време тази привилегия. Затова основната задача на законовата уредба трябва да бъде стимулирането на вътрешната конкуренция в страната. Точно създаване и стимулиране на конкуренцията е това, което сродява материята за държавната помощ с конкурентното право, поради което те често се уреждат от едни и същи нормативни актове.
Тук е мястото да се отвори една нова скоба и да се кажат две думи по въпроса, който се дискутира от десетилетия - въпрос за оптималната от икономическа гледна точка големина на предприятията. Има мнение, че в малки страни е оправдано да има монополисти, защото така се осъществява максимално оползотворяване на ресурсите. Теорията често подчертава предимствата на този подход, но в практиката се забелязва друго - най-сполучливи на външните пазари са тези национални производства, където има люта вътрешна конкуренция. Например Швейцария най-много се слави по света с три неща - шоколади, часовници и банкови услуги. И в трите сектора съществуват десетки производители, чиито възможности са далеч по-големи от тези, нужни за задоволяване на националните нужди.

Антимонополното право

Стимулиране на конкуренцията е и основната цел на антимонополното право. Всъщност антимонополното право е това, което по целия свят се нарича конкурентно право (competition law). В неговия непосредствен обсег не попадат нито нелоялната конкуренция, нито държавните помощи. Това е сърцевината на закона и точно тук той трябва да бъде перфектен. За съжаление в разглеждания случай точно тук може още доста да се желае.
Например да вземем нееднократно подчертавано от официалните лица на КЗК “възприемане на съществуващото в целия свят разграничаване между монополното и господстващото положение на пазара”. Интригуващото в тези изказвания е това, че такова разграничение в действителност не съществува никъде, а се използва едно универсално понятие - доминиращо положение (dominant position), една от разновидностите на което е монопол и тя се отнася към него като частно към общо. Само че в условията на реално пазарно стопанство монопол (наличието на един-единствен производител на определена стока или услуга) може да съществува само на теория или да бъде създаден изкуствено, но тогава отиваме в материята за естествените монополи. Същевременно по непонятни причини в законопроекта не се разглежда друга, много по-актуална и важна разновидност на доминиращото положение - колективната доминация на пазара.
Могат да се посочат още редица подобни пропуски, в това число и от чисто преводачески и редакционен характер. Но има и един концептуален проблем, който практически обезсмисля цялата проектоуредба в това отношение - липсва методика за изчисляване на пазарните дялове на засегнатите предприятия. Така проектът на няколко места въвежда фиксирани количествени показатели за пазарни дялове - 35 на сто, 20 на сто и т.н., а същевременно не казва как те се изчисляват. Без такава методика става невъзможно да се постигне основното изискване, на което би трябвало да отговаря всеки регулиращ икономиката закон - юридическа яснота.
А са възможни много и различни подходи - да се изчислява произведената или реализираната продукция, натурални или финансови показатели и т.н. В целия свят се възприема един универсален показател - годишен оборот, като законодателството ясно дефинира начина на неговото изчисляване. Във всички известни на мен предложения от чуждестранните консултанти на КЗК се изисква въвеждането на същия критерий и у нас и въпреки това той отново се пренебрегва. А с това предсказуемостта на действието на закона се понижава твърде много.

Нелоялната конкуренция

Въпреки присъствието на думата конкуренция в заглавието є, тази материя стои най-далеч от самото конкурентно право. Смесването им не се допуска практически никъде по света, като самата материя се регулира или от отделни специални закони, или попада в обсега на закони, регулиращи защита на потребителя. Наистина, ако се вгледаме в този вид нарушения, ще видим, че почти всички те са разновидност на това, което Наказателният кодекс нарича измама. Те нямат нищо общо със сложните икономически проблеми и процеси, с които се занимават и антимонополното право, и материята за естествените монополи и държавните помощи. Въпреки това КЗК упорито настоява тези текстове да присъстват и в бъдещия закон. Отговорът, изглежда, е не правен, а институционален.

Комисия за защита на конкуренцията

Не е тайна, че основната част от работата на КЗК са точно случаите на нелоялна конкуренция, които са и доста елементарни в правно отношение. Ако не се занимава с тази материя, още по-явно ще проличи несъответствието между размера на комисията и нейната натовареност. Да направим просто сравнение - КЗК се състои от 11 избираеми от парламента членове, които се обслужват от близо стотина щатни служители. Във Великобритания с нейните несравнимо по-големи размери същият орган има един председател и деветнайсет постоянни сътрудници. Годишно те имат средно шест-осем значителни случая. За разглеждането им председателят създава работни групи, в които освен щатните му служители влизат и външни експерти от академичните и деловите среди, които работят на хонорар. И тази система се оправдава - от години няма случай някой успешно да е оспорил в съда решенията на този орган.
Начинът за организация на антимонополните органи е различен в различни страни, но принципите навсякъде са подобни. Така че не е за учудване, че злите езици наричат КЗК “най-голямата синекура в страната” и би било много желателно новоизбраният й състав да предприеме стъпки, опровергаващи подобни твърдения.

Изводи

Последният изготвен от КЗК проект е несравнимо по-добър и от съществуващия закон, и от предшестващия го вариант. Въпреки това той би могъл да бъде още много по-добър. Всъщност най-доброто решение би било да се направи това, което в много страни вече е реалност - да се приеме комплекс от закони, регулиращи и четирите разгледани правни сфери. Нормално е това да са закон за държавните и естествените монополи, закон за защита на конкуренцията (включващ и материята за държавната помощ) и закон за нелоялната конкуренция. Това би създало една стабилна нормативна база, на която ще стъпват специфичните подзаконови нормативни актове. В момента такава възможност е налице и ще е грях да се пропусне.

Председателят на КЗК Николай Павлов:

“След като нещо се направи, критици много. Вероятно след две години аз самият ще критикувам приемания сега законопроект, защото бързото развитие на икономиката ще постави нови въпроси, които ще изискват и нов регламент. Предложеният законопроект е стъпка напред, той отчита сегашното състояние на икономиката и прогнозите за следващите няколко години. Но след две-три години той също ще бъде остарял, ако икономиката на страната влезе в нормални релси, с други думи - изпълни изискванията на Европейския съюз.Тогава ще трябва още повече да се доближим до европейското законодателство, защото сега правим компромис заради националните особености на страната.


Четете неограничено с абонамент за Капитал!

Статиите от архива на Капитал са достъпни само за потребители с активен абонамент.

Абонирайте се

Възползвайте се от специалната ни оферта за пробен абонамент

1 лв. / седмица за 12 седмици Към офертата

Вижте абонаментните планове