Прокурорският надзор за законност е тоталитарна отживелица
Абонирайте се за Капитал

Всеки петък икономически анализ и коментар на текущите събития от седмицата.
Съдържанието е организирано в три области, за които Капитал е полезен:

K1 Средата (политическа, макроикономическа регулаторна правна)
K2 Бизнесът (пазари, продукти, конкуренция, мениджмънт)
K3 Моят капитал (лични финанси, свободно време, образование, извън бизнеса).

Абонирайте се за Капитал

Прокурорският надзор за законност е тоталитарна отживелица

Прокурорският надзор за законност е тоталитарна отживелица

доц. Екатерина Трендафилова, преподавател в Юридическия факултет на СУ, пред “Капитал”

Интервюто взе Момчил Милев
2053 прочитания

Как изглеждат промените в закона за съдебната власт и НПК от дистанцията на почти двегодишната си история? Има ли някакви слабости в тяхната дейност?
- Промените в НПК действат само една година. За този кратък период от време е много трудно да се направят категорични изводи за това какви са и как се прилагат новите разпоредби. Те провеждат нова философия за организация и функциониране на наказателнопроцесуалната система. Основните насоки на реформата в наказателния процес са въвеждане на европейските стандарти, състезателен съдебен наказателен процес, диференцирани процедури, ускоряване на производството. Това са общите тенденции на развитие не само на европейските, но и на най-добрите образци на наказателнопроцесуални системи днес. Такива са примерно рамките, които италианският парламент определя за фундаментална реформа на наказателния процес, насоките, които през 1993 г. дава Кралската комисия за наказателно правосъдие във Великобритания, редица резолюции на Комитета на министрите на Съвета на Европа и на ООН. Българският законодател въведе общите тенденции на развитие на съвременния наказателен процес, като същевременно възстанови някои от институтите, типични за следосвобожденското законодателство - съдебен контрол и диференцираните процедури, и запази добрите достижения от последните години.
По ваша инициатива се въведе много силен съдебен контрол върху актовете на обвинението в досъдебната фаза. Сега се иска възвръщане на прокурорските правомощия. Какви биха били последствията от една такава реставрация, от една такава промяна в закона?
- Последствията ще означават връщане назад към наказателния процес, характерен за някои от бившите социалистически страни, който е изоставен, а в други реформата е пред приключване. Това би означавало България да наруши своите задължения по Европейската конвенция за правата на човека. Колеги в Германия, които бяха чули за тези идеи, коментираха с едно изречение: “България ще бъде изхвърлена от Съвета на Европа.” Не бяха дадени никакви други аргументи, защото това е отдавна изяснена тема в демократична Европа.
А какво означава в практически план връщането на тези правомощия?
- Това означава възстановяване на прокурорския надзор за законност. Задържането под стража, домашният арест, претърсването, изземването, настаняването в психиатрична клиника за изследване, отстраняване от длъжност, ще се извършват от прокурора. Прокурорите са магистрати, но не са съдии. Прокурорите са магистрати не само в България, но също в Италия, в Португалия. За правната общност в тези държави е безспорно, че прокурорите нямат съдебни функции. Това беше категоричното становище и на Комисията по правата на човека и на съда в Страсбург по делата “Луканов”, “Асенов”, “Николова”, “Върбанов” срещу България. Идеята за контрол извън това изключва самоконтрола. Не може прокурорът, който иска да бъде задържано едно лице, да оцени обективно и безпристрастно собственото си искане.
Как си обяснявате, че същото това политическо мнозинство, което прие съдебния контрол, сега отново изменя Закона за съдебната власт и НПК? Как приемате това?
- Може би в този кратък период от време са се получили някои проблеми на практика, но този, който не работи, не греши. В някои случаи може би има и неправилно взета или невзета мярка за неотклонение или произнасяне по други мерки за посегателство. Нужно е повече време, търпение и мотивация една сериозна реформа да проработи. В други държави (Швеция например) реформата продължава десет години, но никой не се отказва от нея поради убеждението, че това е общата тенденция за развитие в посока на ефективна наказателнопроцесуална система с надеждни гаранции за правата на гражданите.
Следва да се зачете и трудното преодоляване на чисто психологическия проблем на прокуратурата да се откаже от една голяма власт, каквато имаше в социалистическата правна система. Историческата ретроспекция сочи интересен факт - прокурорският надзор за законност се открива в тоталитарни държави. Той възниква в Русия по времето на Петър Първи, за кратко време е възприет във Франция при Наполеон, има го и в законодателството на фашистка Германия. Надзорът за законност е възприет и в някои от бившите социалистически страни, не във всички.
В контекста на единната и централизирана структура на обвинението няма ли да се съсредоточи почти неограничена власт в ръцете на един-единствен човек, който би могъл да злоупотребява с нея, особено ако и следствието бъде придадено към прокуратурата?
- Това е също дискусионен въпрос. Прокуратурата може да бъде единна и централизирана и така е в редица европейски държави. Тя може да бъде и децентрализирана, както е например в САЩ, но без федералното ниво. От една страна, е добре един човек да носи цялата професионална, морална и политическа отговорност за дейността на определена институция. От друга страна, вярно е, че така се съсредоточава голяма власт в една личност. Затова трябва да се избират точните хора, които да заемат този пост.
А ако този човек е несменяем за 7 години?
- В конституцията и в Закона за съдебната власт има основания, които могат да бъдат отнесени и към главния прокурор, и към председателя на Върховния касационен и Върховния административен съд. Така че в случая е важно да се прилагат тези основания, да се разширят, ако е необходимо. Въпросът, който поставяте, е сложен.
Според вас действа ли ефективно системата на държавното обвинение в момента?
- Прави впечатление, че в медиите най-често се говори за лоша работа на съда, на следствието, на полицията. При полицията грешките са обясними, тъй като полицейското производство е нова форма на разследване. Нека му дадем възможност да поработи повече, да акумулира опит и чак тогава да даваме категорични оценки. Прави впечатление, че работата на прокуратурата рядко се обсъжда. За оправдателните присъди се вини съдът. Прокуратурата е държавният орган, на който конституцията възлага да следи за спазване на законността и да привлича към отговорност извършителите на престъпления. За целта на обвинението е дадено цяло досъдебно производство с разследващи органи, които действат под прокурорско ръководство и контрол. Така че прокуратурата има всички или поне достатъчно законови механизми, за да изготви обоснована, сериозна обвинителна теза за съда. Затова, когато съдът постанови оправдателна присъда, е погрешно да се тиражира мнението, че съдът “не се бори с престъпността”. Това не е работа на съда. Той трябва да реши дали тезата на обвинението е обоснована.
Според вас трябва ли да го има гражданския контрол върху дейността на прокуратурата?
- Гражданският контрол също трябва да бъде съсредоточен върху оценката, която получава прокуратурата с присъдата. Трябва ясно да бъдат отграничени задачите на органите в наказателния процес. Прокурорът започва наказателно преследване, той инициира производството пред съда, където трябва да докаже, че основателно е привлякъл определено лице към наказателна отговорност, че основателно задвижва цялата съдебна машина, защото правосъдието е и скъпоструваща дейност. Исторически съдът възниква, за да защити слабия гражданин, изправен сам срещу наказателно преследване на държавата в лицето на мощни институции като полицията, следствието и прокуратурата. Опасно е съдът да се превръща в техен “партньор”. Той трябва единствено да отсъди дали тезата на обвинението е основателна.
Как е решен въпросът с прокуратурата в западноевропейските държави и САЩ?
- В повечето западноевропейски държави прокуратурата е йерархически структурирана. В редица от тях тя е отнесена към изпълнителната власт, като обикновено прокурорът е заместник-министър на правосъдието. В някои от западноевропейските държави като Италия и Португалия прокуратурата е към съдебната власт. Така е и в Румъния. Целта е да се осигури независимостта на прокуратурата от изпълнителната власт. Има привърженици и на идеята прокуратурата в България да стане част от изпълнителната власт. Заслужава внимание аргументът, че правителството носи отговорността за борбата с престъпността, без да има контрол върху органа по наказателното преследване. Същевременно се признава нуждата от гаранции за независимостта на прокуратурата. Гаранциите са назначаемост и несменяемост. Логично тогава се поставя въпросът защо прокуратурата да бъде в изпълнителната власт, как ще бъде контролирана, ако се приложат тези гаранции за нейната независимост.
Моето виждане е, че в страна като България с крехки демократични традиции би било неправилно прокуратурата да е в изпълнителната власт.
Не смятате ли, че субординацията в прокуратурата би могла да накърни независимостта на отделния магистрат, който би трябвало да се подчинява само на закона?
- Йерархическата структура и субординация ясно открояват точния носител на отговорността за неефективната работа на прокуратурата. Това е главният прокурор, онзи, който стои на върха на институцията. Освен това НПК задължава прокурора да изпълнява само писмените указания на горестоящия прокурор. Така е видно кой стои зад конкретното решение. Прокурорът не трябва да се съобразява с устни указания, дадени по телефон или по друг незаконосъобразен начин. В Германия пък има друго решение. Когато горестоящият прокурор не е съгласен с позицията на подчинения прокурор, той може да изземе делото, произнася се сам и носи отговорността за своето решение.
В близкото минало точно изземването на следствия довеждаше до т.нар. смачкване на дела. Има доста примери на тази тема.
- И тук има решение - съдебният контрол, въведен през 1999 г. Има и по-добър вариант, пример за който ни дават Япония, Германия, Гърция, Португалия - пострадалият да обжалва отказа за започване на наказателно преследване, прекратяването и спирането на делата пред съда. Така се избягва прекомерното натоварване на съдилищата и се зачита волята на пострадалия. Паралелно следва да се запази възможността за обжалване по линия на прокуратурата.
Какви са според вас рисковете за прехвърлянето на прокуратурата към изпълнителната власт?
- Накърняване на нейната независимост.
А според вас дали прокуратурата е независима в момента?
- Като учен аз мога да говоря за идеите, които са заложени в закона. Той съдържа достатъчно гаранции за независимостта на органите на съдебната власт, в частност на прокуратурата. Важно е работещите в тази институция да имат гражданската съвест, професионалното достойнство, разбирането за обществената значимост на тяхната работа и очакванията на гражданите да бъдат защитени от противоправни посегателства. Погрешно е да се прави закон въз основа на презумпция за магистрати, които действат незаконосъобразно. Не мога да отмина и ролята на медиите като форма на граждански контрол. Бих могла да посоча отговора на прокурор от Калифорния, на когото задавах въпроси от позиция на българските проблеми - може ли да бъде подлаган на натиск от началника си, да му се разпореждат конкретни решения. След изчерпване на всички аргументи в крайна сметка най-силният беше: “А медиите? Вие забравяте, че в Америка медиите са много, много силни и се явяват коректив на всяка незаконосъобразна дейност.”

Как изглеждат промените в закона за съдебната власт и НПК от дистанцията на почти двегодишната си история? Има ли някакви слабости в тяхната дейност?
- Промените в НПК действат само една година. За този кратък период от време е много трудно да се направят категорични изводи за това какви са и как се прилагат новите разпоредби. Те провеждат нова философия за организация и функциониране на наказателнопроцесуалната система. Основните насоки на реформата в наказателния процес са въвеждане на европейските стандарти, състезателен съдебен наказателен процес, диференцирани процедури, ускоряване на производството. Това са общите тенденции на развитие не само на европейските, но и на най-добрите образци на наказателнопроцесуални системи днес. Такива са примерно рамките, които италианският парламент определя за фундаментална реформа на наказателния процес, насоките, които през 1993 г. дава Кралската комисия за наказателно правосъдие във Великобритания, редица резолюции на Комитета на министрите на Съвета на Европа и на ООН. Българският законодател въведе общите тенденции на развитие на съвременния наказателен процес, като същевременно възстанови някои от институтите, типични за следосвобожденското законодателство - съдебен контрол и диференцираните процедури, и запази добрите достижения от последните години.
По ваша инициатива се въведе много силен съдебен контрол върху актовете на обвинението в досъдебната фаза. Сега се иска възвръщане на прокурорските правомощия. Какви биха били последствията от една такава реставрация, от една такава промяна в закона?
- Последствията ще означават връщане назад към наказателния процес, характерен за някои от бившите социалистически страни, който е изоставен, а в други реформата е пред приключване. Това би означавало България да наруши своите задължения по Европейската конвенция за правата на човека. Колеги в Германия, които бяха чули за тези идеи, коментираха с едно изречение: “България ще бъде изхвърлена от Съвета на Европа.” Не бяха дадени никакви други аргументи, защото това е отдавна изяснена тема в демократична Европа.
А какво означава в практически план връщането на тези правомощия?
- Това означава възстановяване на прокурорския надзор за законност. Задържането под стража, домашният арест, претърсването, изземването, настаняването в психиатрична клиника за изследване, отстраняване от длъжност, ще се извършват от прокурора. Прокурорите са магистрати, но не са съдии. Прокурорите са магистрати не само в България, но също в Италия, в Португалия. За правната общност в тези държави е безспорно, че прокурорите нямат съдебни функции. Това беше категоричното становище и на Комисията по правата на човека и на съда в Страсбург по делата “Луканов”, “Асенов”, “Николова”, “Върбанов” срещу България. Идеята за контрол извън това изключва самоконтрола. Не може прокурорът, който иска да бъде задържано едно лице, да оцени обективно и безпристрастно собственото си искане.
Как си обяснявате, че същото това политическо мнозинство, което прие съдебния контрол, сега отново изменя Закона за съдебната власт и НПК? Как приемате това?
- Може би в този кратък период от време са се получили някои проблеми на практика, но този, който не работи, не греши. В някои случаи може би има и неправилно взета или невзета мярка за неотклонение или произнасяне по други мерки за посегателство. Нужно е повече време, търпение и мотивация една сериозна реформа да проработи. В други държави (Швеция например) реформата продължава десет години, но никой не се отказва от нея поради убеждението, че това е общата тенденция за развитие в посока на ефективна наказателнопроцесуална система с надеждни гаранции за правата на гражданите.
Следва да се зачете и трудното преодоляване на чисто психологическия проблем на прокуратурата да се откаже от една голяма власт, каквато имаше в социалистическата правна система. Историческата ретроспекция сочи интересен факт - прокурорският надзор за законност се открива в тоталитарни държави. Той възниква в Русия по времето на Петър Първи, за кратко време е възприет във Франция при Наполеон, има го и в законодателството на фашистка Германия. Надзорът за законност е възприет и в някои от бившите социалистически страни, не във всички.
В контекста на единната и централизирана структура на обвинението няма ли да се съсредоточи почти неограничена власт в ръцете на един-единствен човек, който би могъл да злоупотребява с нея, особено ако и следствието бъде придадено към прокуратурата?
- Това е също дискусионен въпрос. Прокуратурата може да бъде единна и централизирана и така е в редица европейски държави. Тя може да бъде и децентрализирана, както е например в САЩ, но без федералното ниво. От една страна, е добре един човек да носи цялата професионална, морална и политическа отговорност за дейността на определена институция. От друга страна, вярно е, че така се съсредоточава голяма власт в една личност. Затова трябва да се избират точните хора, които да заемат този пост.
А ако този човек е несменяем за 7 години?
- В конституцията и в Закона за съдебната власт има основания, които могат да бъдат отнесени и към главния прокурор, и към председателя на Върховния касационен и Върховния административен съд. Така че в случая е важно да се прилагат тези основания, да се разширят, ако е необходимо. Въпросът, който поставяте, е сложен.
Според вас действа ли ефективно системата на държавното обвинение в момента?
- Прави впечатление, че в медиите най-често се говори за лоша работа на съда, на следствието, на полицията. При полицията грешките са обясними, тъй като полицейското производство е нова форма на разследване. Нека му дадем възможност да поработи повече, да акумулира опит и чак тогава да даваме категорични оценки. Прави впечатление, че работата на прокуратурата рядко се обсъжда. За оправдателните присъди се вини съдът. Прокуратурата е държавният орган, на който конституцията възлага да следи за спазване на законността и да привлича към отговорност извършителите на престъпления. За целта на обвинението е дадено цяло досъдебно производство с разследващи органи, които действат под прокурорско ръководство и контрол. Така че прокуратурата има всички или поне достатъчно законови механизми, за да изготви обоснована, сериозна обвинителна теза за съда. Затова, когато съдът постанови оправдателна присъда, е погрешно да се тиражира мнението, че съдът “не се бори с престъпността”. Това не е работа на съда. Той трябва да реши дали тезата на обвинението е обоснована.
Според вас трябва ли да го има гражданския контрол върху дейността на прокуратурата?
- Гражданският контрол също трябва да бъде съсредоточен върху оценката, която получава прокуратурата с присъдата. Трябва ясно да бъдат отграничени задачите на органите в наказателния процес. Прокурорът започва наказателно преследване, той инициира производството пред съда, където трябва да докаже, че основателно е привлякъл определено лице към наказателна отговорност, че основателно задвижва цялата съдебна машина, защото правосъдието е и скъпоструваща дейност. Исторически съдът възниква, за да защити слабия гражданин, изправен сам срещу наказателно преследване на държавата в лицето на мощни институции като полицията, следствието и прокуратурата. Опасно е съдът да се превръща в техен “партньор”. Той трябва единствено да отсъди дали тезата на обвинението е основателна.
Как е решен въпросът с прокуратурата в западноевропейските държави и САЩ?
- В повечето западноевропейски държави прокуратурата е йерархически структурирана. В редица от тях тя е отнесена към изпълнителната власт, като обикновено прокурорът е заместник-министър на правосъдието. В някои от западноевропейските държави като Италия и Португалия прокуратурата е към съдебната власт. Така е и в Румъния. Целта е да се осигури независимостта на прокуратурата от изпълнителната власт. Има привърженици и на идеята прокуратурата в България да стане част от изпълнителната власт. Заслужава внимание аргументът, че правителството носи отговорността за борбата с престъпността, без да има контрол върху органа по наказателното преследване. Същевременно се признава нуждата от гаранции за независимостта на прокуратурата. Гаранциите са назначаемост и несменяемост. Логично тогава се поставя въпросът защо прокуратурата да бъде в изпълнителната власт, как ще бъде контролирана, ако се приложат тези гаранции за нейната независимост.
Моето виждане е, че в страна като България с крехки демократични традиции би било неправилно прокуратурата да е в изпълнителната власт.
Не смятате ли, че субординацията в прокуратурата би могла да накърни независимостта на отделния магистрат, който би трябвало да се подчинява само на закона?
- Йерархическата структура и субординация ясно открояват точния носител на отговорността за неефективната работа на прокуратурата. Това е главният прокурор, онзи, който стои на върха на институцията. Освен това НПК задължава прокурора да изпълнява само писмените указания на горестоящия прокурор. Така е видно кой стои зад конкретното решение. Прокурорът не трябва да се съобразява с устни указания, дадени по телефон или по друг незаконосъобразен начин. В Германия пък има друго решение. Когато горестоящият прокурор не е съгласен с позицията на подчинения прокурор, той може да изземе делото, произнася се сам и носи отговорността за своето решение.
В близкото минало точно изземването на следствия довеждаше до т.нар. смачкване на дела. Има доста примери на тази тема.
- И тук има решение - съдебният контрол, въведен през 1999 г. Има и по-добър вариант, пример за който ни дават Япония, Германия, Гърция, Португалия - пострадалият да обжалва отказа за започване на наказателно преследване, прекратяването и спирането на делата пред съда. Така се избягва прекомерното натоварване на съдилищата и се зачита волята на пострадалия. Паралелно следва да се запази възможността за обжалване по линия на прокуратурата.
Какви са според вас рисковете за прехвърлянето на прокуратурата към изпълнителната власт?
- Накърняване на нейната независимост.
А според вас дали прокуратурата е независима в момента?
- Като учен аз мога да говоря за идеите, които са заложени в закона. Той съдържа достатъчно гаранции за независимостта на органите на съдебната власт, в частност на прокуратурата. Важно е работещите в тази институция да имат гражданската съвест, професионалното достойнство, разбирането за обществената значимост на тяхната работа и очакванията на гражданите да бъдат защитени от противоправни посегателства. Погрешно е да се прави закон въз основа на презумпция за магистрати, които действат незаконосъобразно. Не мога да отмина и ролята на медиите като форма на граждански контрол. Бих могла да посоча отговора на прокурор от Калифорния, на когото задавах въпроси от позиция на българските проблеми - може ли да бъде подлаган на натиск от началника си, да му се разпореждат конкретни решения. След изчерпване на всички аргументи в крайна сметка най-силният беше: “А медиите? Вие забравяте, че в Америка медиите са много, много силни и се явяват коректив на всяка незаконосъобразна дейност.”


Благодарим ви, че четете Капитал!

Вие използвате поверителен режим на интернет браузъра си. За да прочетете статията, трябва да влезете в профила си.
Влезте в профила си
Всеки потребител може да чете до 10 статии месечно без да има абонамент за Капитал.
Вижте абонаментните планове

0 коментара

Нов коментар

За да публикувате коментари,
трябва да сте регистриран потребител.


Вход

С използването на сайта вие приемате, че използваме „бисквитки" за подобряване на преживяването, персонализиране на съдържанието и рекламите, и анализиране на трафика. Вижте нашата политика за бисквитките и декларацията за поверителност. OK