Защо реформата на досъдебното производство е наложителна
Абонирайте се за Капитал

Всеки петък икономически анализ и коментар на текущите събития от седмицата.
Съдържанието е организирано в три области, за които Капитал е полезен:

K1 Средата (политическа, макроикономическа регулаторна правна)
K2 Бизнесът (пазари, продукти, конкуренция, мениджмънт)
K3 Моят капитал (лични финанси, свободно време, образование, извън бизнеса).

Абонирайте се за Капитал

Защо реформата на досъдебното производство е наложителна

Защо реформата на досъдебното производство е наложителна

Освен да мине в МВР, за следствието има и друго решение - да бъде към прокуратурата

1477 прочитания

Едни от най-сериозните проб­леми в правната реформа се откроиха в наказателното правораздаване. Особено критично се оценява досъдебното производство. Изводите на европейските експерти са категорични - то е мудно и некачествено. Пълноправното членство на България зависи от спешни промени в тази насока.

Обект на неотложната реформа стана следствието. Наивно и непрофесионално е да се разчита, че изолирана промяна само в тази посока ще реши проблемите на досъдебната процесуална фаза. Доволството от „постигнатото“ ще бъде кратковременно. Реформата следва да се развие многопосочно и комплексно, като се предприемат законодателни промени и организационни мерки, като се изгради действена система за контрол, прецизен кадрови подбор и обучение.

В областта на законодателството

трябва да се ползват най-добрите образци на работещи системи за наказателно преследване, но не като механичен сбор от разнородни или взаимноизключващи се идеи, а още по-малко като елементарен препис на законови текстове. Такъв подход би бил атестат за лош законодател, лишен от знания, умения и въображение. Промените в законодателството трябва да заложат на следните по-важни положения:

Преди всичко да се запази основната концептуална рамка, изградена в хода на реформата. Тя макар често противоречиво и непоследователно провежда основните идеи на съвременните правни системи, като законопроектът от 1999 г. на два пъти получи високата оценка на Венецианската комисия - водеща роля на съда, подготвителен характер на досъдебното производство, съдебен контрол при посегателствата върху основни права, водеща роля на прокурора в предсъдебната фаза и т.н. Извън това следва да се положат амбициозни усилия за установяване на практика на ежедневна работа на прокурора с разследващите органи. Той трябва да познава и да контролира всяка стъпка в разследването, да участва при необходимост в него. Така прокурорът ще може реално да влияе върху качеството на разследването, да коригира евентуално увлечение в една следствена версия, своевременно да сочи процесуални пропуски, да изисква допълнителни доказателства, да следи за процесуалните срокове. Така ще се осигури изграждането на обос­нована и силна обвинителна теза и своевременното внасяне на делото в съда. Това екипно начало в работата на органите на досъдебното производство е възможно, ако те бъдат разтоварени от огромния брой казуси, по които трябва да се произнасят, да подготвят обвинителен акт, да го поддържат в съда, да упражняват и останалите правомощия, възложени им от НПК и от други закони. Само тогава е реалистично да се очаква интензивна съвместна работа по делата. Затова е наложително комплексното осъществяване на мерки в следните насоки:
Първо, законодателят да преосмисли наказателната си политика и

Да декриминализира определени деяния

Държавата не трябва да разпилява своя наказателен капацитет по незначителни противоправни посегателства или в случаите, когато са засегнати роднински връзки, отношения между близки. Да се разшири и кръгът на престъпленията, които се преследват по тъжба на пострадалия, да се увеличат престъпните състави, за които се провежда частно-публично производство. Така се зачита и волята на пострадалия, който в редица случаи не желае провеждането на наказателен процес. Отчита се различната степен на засягане на обществения интерес, като законодателят откроява приоритети и системата се концентрира върху сериозните противоправни посегателства. Второ, противообществените прояви следва да се диференцират според различната степен на обществена опасност (например престъпления, простъпки, нарушения), като за всяка категория се предвидят различни процедури. Традиционното наказателно производство трябва да се запази само за най-тежките престъпления. Преминаването на всяко дело през всички стадии на производството е лукс, който никоя правна система не може да си позволи. Разширяването на кръга на престъпленията, за които се прилагат споразумението и освобождаването от наказателна отговорност с налагане на административно наказание, е третата важна стъпка в реформата. Тези институти доказаха на практика своята полезност, като, освен че разтоварват съдебната система, своевременно санкционират извършителя и защитават интересите на пострадалия. Впечатляващ е процентът на приключилите със споразумение дела още за първата година от приложението на този нов за българската правна система институт, посрещнат с изключителен негативизъм и прогнози за провал. Повече от 1/3 (по-точно 36.6%) от делата за 2000 г. са решени със споразумение. Спестени са три съдебни инстанции, разноски на държавата, обезщетен е пострадалият за причинените му вреди, осъдителната присъда е постановена в разумен срок, правосъдието е своевременно осъществено, процесуалните органи са положили усилия по дела със завишена значимост.

Четвърто, абсолютно необходимо е въвеждането в НПК на нови алтернативни способи за решаване на делата, прилагани във всички правни системи. Те съществено разтоварват съдебната система и реализират наказателната претенция на държавата в разумен срок. Нужно е да се обсъдят институти като медиация, транзакция, наказателна заповед, прекратяване на съдебното следствие при безспорно самопризнание на подсъдимия (институт, приложим в Англия за над 90% от делата) и др. Този подход доказва своята полезност и затова се препоръчва от десетилетия от ООН, Съвета на Европа и Европейския съюз. Пето, следва да се ограничи участието в досъдебното производство на лица извън прокурора и разследващите органи. Пострадалият би трябвало да се допуска като частен обвинител или/и граждански ищец само в съдебната фаза на процеса. Така се зачита подготвителният характер на досъдебното производство - то е на прокурора, за да подготви обвинението си за същинския съдебен процес. Участието на други лица излишно забавя разследването - те трябва да се призовават за всяко следствено действие, да се отлага провеждането му при неявяване, делото да се връща при допуснато съответно процесуално нарушение и т.н. Неприемливи са възраженията, че правата на пострадалия страдат, защото досъдебното производство не се провежда ангажирано, задълбочено, обективно, държавните органи бездействат. Особено несъстоятелно звучи тази загриженост за пострадалия от самите органи на досъдебното производство. Лансирането на тезата е равнозначно на безкритичност и примиримост към подобно поведение на съответните процесуални органи, търсене на палиативни решения във вреда на процесуалната бързина.

Принципът за бързина

като друга насока на реформата следва да намери конкретен израз в НПК. Той присъства в правните системи на Белгия, Холандия, Дания, Англия и Уелс, САЩ, Гърция, Франция, Португалия, Германия, Италия, Испания и др. Законодателният подход е различен, но идеята е една - бързо започване, развитие и приключване на производството. Бързината следва да се съчетае, както например в Германия, Гърция, Испания и други с принцип за концентрацията - задължение процесуално-следствени действия да се извършват незабавно и в най-кратък срок едно след друго. Седмо, трябва да се утвърди правото на обвиняемия след изтичане на определен срок да поиска делото му да бъде разгледано от съда. Така се реализира правото по чл. 6 от Европейската конвенция за правата на човека за съдебен процес в разумен срок и конституционното право по чл. 31 на всеки обвинен в престъпление да бъде предаден на съдебната власт в законно определения срок. Това право стимулира органите на досъдебното производство към оперативно, качествено и своевременно разследване и внасяне на делото в съда. Осигурява се и изискването на основния закон за установяване на истината. Разследване, което не е оперативно и навременно, често е обречено на неуспех поради загуба на доказателства - с времето възможностите за доказване намаляват. Институтът е навременен отговор на изискванията на Европейската комисия към България за ускоряване на досъдебното производство. Реализира се и своеобразен конт­рол за своевременно осъществяване на правомощията на прокуратурата по чл. 127, т. 1 от конституцията.

Препоръчителна и конституционно съобразна е и идеята да се предвиди преклузивен (краен) срок за внасяне на делото с обвинителен акт в съда. Разпоредбата на чл. 31, ал. 1 от конституцията изисква обвиненият да бъде предаден на съда в законно определения срок. В НПК отсъства такъв срок. Преклузивният срок е в интерес и на разкриване на истината - всяка забава снижава до минимум възможностите за доказване на обвинението. Всеки процес трябва да бъде краен, и то в разумен срок. В Ирландия срокът за внасяне на делото в съда е 6-месечен. В Швеция съдът, който се произнася по задържането под стража, определя и крайния момент за внасяне на обвинителен акт. Предварителното производство в Италия трябва да приключи в 6-месечен срок. Според калифорнийското законодателство в 2-месечен срок прокурорът трябва да повдигне обвинение пред съда. Делото на задържан под стража в Шотландия трябва да бъде внесено за разглеждане в съда в срок от 110 дни и т.н. Девето, нужно е да се предвидят подобно на Германия, Япония и други държави крайни срокове за принудителните мерки, както НПК решава въпроса за настаняването в психиатрично заведение за изследване. Задържането под стража в досъдебното производство в Япония например може да продължи 23 денонощия, като срокът е прецизно разпределен между полицията и прокуратурата - 48 часа полицейско задържане, едно денонощие за изпращане на делото в прокуратурата и възможност за задържане при съдебно разрешение два пъти по 10 дни. Ако в този срок не се внесе обвинение в съда, задържаният се освобождава, като разследването може да продължи, но без лицето да е обект на принудителни мерки.
Десето, правомощието на прокурора да връща делото за доразследване да се ограничи само до случаите, когато е възможно опорочените следствени действия да бъдат повторно извършени и доказателствата са абсолютно необходими на прокурора, за да докаже обвинението си. Единадесето, нужно е да се възстанови идеята от българското следосвобожденско законодателство провеждането на разследване по дела от общ характер да не е задължително. Изхождайки от същността на досъдебното производство, прокурорът трябва да прецени дали по конкретния казус е нужно провеждането му. В редица случаи (предимно при т.нар. флагрантни престъпления) по-доброто решение е незабавното изправяне на извършителя пред съда. Според следосвобожденското ни законодателство заловеният при въоръжен грабеж се изправя директно пред съда. Италианският НПК също съдържа подобни решения. Дванадесето, трябва да продължи ограничаването на процесуалния формализъм до необходимото за гарантиране правата на гражданите и достоверността на доказателствата. Излишният формализъм следва да се изостави, защото вреди на разкриването на истината, намирането и закрепването на доказателствата, своевременното осъществяване на задачата на наказателния процес.
Не бива да се пропуска и необходимостта от преосмисляне на правомощията на прокурорската институция. Те трябва да се сведат до участие в наказателни дела, без усилията на кадровия потенциал да се разходват в дейности извън наказателното преследване. Интересът на държавата в тези случаи трябва да бъде защитен от компетентните в отрасъла органи. Класическата прокурорска институция осъществява обвинителната власт на държавата и законодателят трябва да я разтовари от други задължения, за да се съсредоточи върху своевременното и резултатно осъществяване на същинските и правомощия по наказателни дела. Реформата на досъдебното производство налага

Спешни мерки и извън законотворчеството

Необходими са паралелни организационни действия в отделните институции за борба с престъпността. Още с въвеждането на полицейското разследване в системата на МВР трябваше да се предприемат мерки по оптимална организация, която да осигури професионалното му и законосъобразно осъществяване на практика. Нередно е да се измества същината на проблема от некачественото разследване към внушения за „лошия съд“, който не приема да бъде по-благосклонен и сговорчив към нарушенията на закона. Опитът на чуждите полицейски органи насочва към лесно изпълнима схема на обособяване на полицейските дознатели в отдели (сектори или други подобни единици) по видове престъпления. Така те се обучават само по онези прес­тъпни състави, които трябва да разследват, работят с конкретен прокурор, организиран по аналогична схема. Учат се и от опита си в ежедневната практика по разследването. Посочената организация обяснява защо полицейските дознатели не са юристи и такъв въпрос не стои на обсъждане. Същевременно всеки патрулиращ полицай е оправомощен да извърши неотложните следствени действия за запазване на доказателствата (например обиск на заловен извършител, разпит на очевидец и т.н.), като веднага ги предава на компетентния дознател при пристигането му на място. Организацията на полицията в други държави създава и изключително облекчени условия за гражданите да съдействат в борбата с престъпността. В Германия, САЩ и други държави всеки може да даде сигнал за подготвяно или извършено престъпление на полицай, включително на улицата. В Япония на определени места, известни на всички, има полицейски караулки или постове и гражданите са окуражавани да се обръщат към тях по всякакъв повод.

Нужни са

Организационни мерки и в системата на прокуратурата

при съчетание с насрочването на делата от съда, така че прокурорът да се явява в съдебно заседание по онези казуси, които е наблюдавал и подготвил, и само по изключение по други дела. Така той е професионално и морално ангажиран да докаже основателността на повдигнатото от него самия обвинение, не губи време да се подготвя по нови дела, към които е нямал отношение в досъдебното производство и изготвеното обвинение. Некачествено свършената работа в досъдебното производство не се скрива зад абстрактната институционална завеса. Съществуващите форми на контрол върху органите на досъдебното производство следва да се оптимизират. Това се отнася до вътрешно административните мерки, дисциплинарните производства и правомощията на инспектората към Министерството на правосъдието. Открои се и нуждата от нови механизми за контрол и система за отчетност. Практиката постави под съмнение полезността от включването в съдебната власт на прокуратурата и следствието и обособяването им в независими една от друга институции. Дискусиите за мястото на следствието продължават въпреки становището на Конституционния съд от тази година. Предлагат се различни решения, някои от които са възможни при промяна на основния закон.

Най-често лансираното виждане е следствените органи да станат част от изпълнителната власт, като се включат в системата на МВР - решение, имащо своя аналог в съществуващото по-рано Главно следствено управление на МВР. То ще ползва установените в миналото практики за организация на следствието в системата на вътрешното министерство. Недостатък на тази най-популярна идея остава липсата на институционална връзка с прокурора, чиято дейност обслужват органите по разследването. Функционалното взаимодействие и подчиненост се оказаха недостатъчно работещи за осигуряване на ефективно и качествено досъдебно производство. Полезно е поради това да се обсъди и друго решение, съчетаващо тясна функционална и институционална връзка между прокурор и подчинени разследващи органи, като следствието бъде придадено към прокуратурата. Така следователите ще работят „врата до врата“ с прокурора по делото, като оперативно допълват доказателствата, по разпореждане на прокурора ежедневно работят с полицията по конкретни дела, подпомагат в хода на съдебния процес прокурора, когато се нуждае от това. Колкото по-тясно взаимодействие се осигури между прокурора и разследващите органи, толкова изискванията към държавното обвинение ще бъдат по-високи и с основание. В България до 1976-1977 г. подобна практика се открива по дела за престъпления, извършени от непълнолетни. Такова е днес решението и в щата Калифорния. При това е възможно да се обмисли и по-гъвкав подход на организация на работата по разследването. На прокурора може да се предостави да разпределя делата между разследващите органи според конкретната фактическа и правна сложност, без това да е предварително закрепено в закона. Същевременно трябва да се разработят мерки за конт­рол, за да не се изроди тази идея във вреда на процесуалната бързина и икономия. Предлаганото решение поставя въпроса за мястото на прокуратурата в системата на държавната власт, доколкото предоставянето на по-голяма власт налага засилена отчетност и конт­рол. Конституцията не осигурява добър баланс между власт и отговорност. Идеята за осигуряване на независимост на прокуратурата и следствието породи създадените неприемливи практики и в определени случаи оставя впечатление за неизпълнение на задължения или превишаване на правомощия. Отсъствието на ефективни механизми за носене на отговорност в такива случаи злепоставя държавната власт. Затова се налага промяна, която да изгради силна, работеща институция при ясни правила за отчетност и контрол.

Не на последно място по значимост е

Качеството на кадрите, които провеждат реформата

на практика. Промените в законодателството са безсмислени без ясното съзнание за нуждата от подготвени и мотивирани да реализират новите идеи правници. Анатол Франс казва чрез един от своите герои: „Аз не се боя от лошите закони, когато те се прилагат от добри съдии.“ Обратното е също вярно - блестящи образци на законотворчество са обречени на провал без доказани професионалисти, съзнаващи значимостта на възложените им правомощия. Затова във всички времена при добри управления най-големи грижи са полагани за подбора на магистратите. Най-хубавата служба, твърди Волтер, е да раздаваш правосъдие, но в същото време няма по-мъчна служба от службата на правосъдието. За нея освен професионална добросъвестност са нужни широта на познанията и много лични качества, добродетели, ограничения и всеотдайност. Кадрите в правораздаването са гарант за утвърждаването на действена процесуална система, която защитава гражданите и справедливостта е гарантирана на всеки.

* Екатерина Трендафилова е професор по наказателен процес в Юридическия факултет на СУ „Св.Климент Охридски“.

Едни от най-сериозните проб­леми в правната реформа се откроиха в наказателното правораздаване. Особено критично се оценява досъдебното производство. Изводите на европейските експерти са категорични - то е мудно и некачествено. Пълноправното членство на България зависи от спешни промени в тази насока.

Обект на неотложната реформа стана следствието. Наивно и непрофесионално е да се разчита, че изолирана промяна само в тази посока ще реши проблемите на досъдебната процесуална фаза. Доволството от „постигнатото“ ще бъде кратковременно. Реформата следва да се развие многопосочно и комплексно, като се предприемат законодателни промени и организационни мерки, като се изгради действена система за контрол, прецизен кадрови подбор и обучение.

В областта на законодателството

трябва да се ползват най-добрите образци на работещи системи за наказателно преследване, но не като механичен сбор от разнородни или взаимноизключващи се идеи, а още по-малко като елементарен препис на законови текстове. Такъв подход би бил атестат за лош законодател, лишен от знания, умения и въображение.


Благодарим ви, че четете Капитал!

Вие използвате поверителен режим на интернет браузъра си. За да прочетете статията, трябва да влезете в профила си.
Влезте в профила си
Всеки потребител може да чете до 10 статии месечно без да има абонамент за Капитал.
Вижте абонаментните планове

0 коментара

Нов коментар

За да публикувате коментари,
трябва да сте регистриран потребител.


Вход

С използването на сайта вие приемате, че използваме „бисквитки" за подобряване на преживяването, персонализиране на съдържанието и рекламите, и анализиране на трафика. Вижте нашата политика за бисквитките и декларацията за поверителност. OK