Абонирайте се за Капитал

Всеки петък икономически анализ и коментар на текущите събития от седмицата.
Съдържанието е организирано в три области, за които Капитал е полезен:

K1 Средата (политическа, макроикономическа регулаторна правна)
K2 Бизнесът (пазари, продукти, конкуренция, мениджмънт)
K3 Моят капитал (лични финанси, свободно време, образование, извън бизнеса).

Абонирайте се за Капитал

По един закон на ден

Новите правила за оценка на въздействието трябва да увеличат качеството на нормативните актове за сметка на количеството. Въпросът е как ще се прилагат

9773 прочитания

Темата накратко

- След 3 ноември всеки законопроект, предложен от Министерския съвет или от депутати, трябва да бъде придружен задължително от оценка на въздействието. Целта е да има по-малко, но по-добри закони.

- Оценката ще се извършва на три етапа – предварителна частична, пълна и последваща. Тя ще се изготвя от вносителите, но ще се контролира от специални методологични звена в Министерския съвет и в Народното събрание.

- Методологичните звена ще подпомагат вносителите, ще дават препоръки, но няма да могат да блокират внасянето на законопроект, дори да е с отрицателна оценка. Остава и въпросът дали иначе хубавата на теория идея ще се прилага на практика предвид особеностите на българската политическа среда.


Новите изисквания при изготвянето на закони ще са много по-стриктни към правителствената администрация и доста по-неясни за депутатите.
И сега има изискване за някакъв тип анализ на предлаганите проектозакони, но то масово не се спазва или пък се прави проформа.

През последните шест години в парламента са били внасяни средно по два законопроекта на ден. Половината от тях са брак - отпаднали на някакво ниво. Огромна част от всички промени (особено в данъчно-осигурителните) се случват през преходни и заключителни разпоредби - набързо и без анализ.

Данните са от наскоро излязъл анализ на законодателната дейност на парламента между 2010 и 2015 г. и ясно илюстрират хаоса, който цари там. Творчеството на депутатите често носи допълнителни разходи за държавата, хаби и обществена енергия за дискусия по проекти, които са предварително обречени да не бъдат приети. И това е само част от проблема - друга част от законодателните инициативи се приема и живее дълго, въпреки че е писана на коляно, има лобистка насоченост или пък е опит за градене на личен имидж. Пресен нагледен пример как (не) се прави закон са приетите промени в Изборния кодекс - с много мелодрама, малко мисъл и неприятни последици за искащите да упражнят своя вот българи зад граница.

Затова и от години се говори, че всеки проект трябва да е придружен с оценка на въздействието. Изготвянето й ще накара администрацията да мисли, аргументира и слуша засегнатите страни, преди да предлага ремонти на законите. Целта е да има по-малко, но по-добри закони. Което пък ще ограничи лобистките предложения, както и някои популистки, скъпоструващи на бизнеса и гражданите нормативни актове. Идеята има 20-годишна история, но едва тази седмица промените в Закона за нормативните актове, с които се въвежда задължителна рационална оценка на въздействието, бяха обнародвани в Държавен вестник.

Сега въпросът е дали иначе хубавата на теория идея ще се прилага на практика предвид особеностите на българската политическа среда. Защото и сега има изискване за някакъв тип анализ на предлаганите проектозакони, но то масово не се спазва или пък се прави проформа.

Нови изисквания

Всеки законопроект, внесен след 3 ноември 2016 г., вече ще трябва да е с предварителна оценка на въздействието. С нея ще трябва да се отговори на няколко фундаментални въпроса, свързани със самия нормативен акт: има ли проблем, какъв е той, какви са алтернативите за решаването му, трябва ли да се подхожда със закон, ако да - кой ще е засегнат, какви нови разходи ще се наложат по прилагането му. Досега имаше изискване всеки проект да е придружен от финансова обосновка, но нейната цел реално беше да каже дали бюджетът ще плати повече, ако се приеме даден закон. Тази първоначална оценка ще бъде ангажимент на вносителите – министерствата и депутатите.

След като даден проект бъде публикуван за обществено обсъждане, авторите му ще трябва да приложат към него и пълната оценка на въздействието. Тя включва задълбочен анализ на въздействието на подготвяния законопроект, включително икономически, социален и екологичен. Третият етап изисква извършването на последваща оценка на въздействието, след като вече е приет съответният законопроект. Целта й е да покаже дали законът изпълнява заложените цели, или трябва да бъде променен, като тя може да бъде изготвена до пет години от приемането на съответния нормативен акт.

За да може оценките на различните етапи да се изготвят качествено, в Министерския съвет и в Народното събрание ще бъдат създадени специални методологични центрове, които да дават препоръки по време на работата и да консултират тези, които изготвят законите. Антон Герунов, началник на политическия кабинет на вицепремиера Румяна Бъчварова (която между другото е и двигателят на промените), разказва, че идеята на тези звена за помощ е и да контролират качеството на изготвяните оценки. Той дава пример с Министерския съвет, където тази нова структура вече се изгражда - експертите там дори ще могат да връщат оценките за доработка към съответните министерства. И допълва, че ще е нужно време администрацията да приеме този по-различен тип култура на нормотворчество. "Следващите 1-2 години ще са решаващи. Моето очакване за първата година е мотивите да се преписват с добавени елементи на разсъждение", твърди Герунов.

Променя се и срокът за обществено обсъждане на законопроектите - от 14 става 30 дни, като идеята е да има повече време за дебат и обществен натиск.

На теория...

Оценката на въздействието е задължителна в процеса на създаване на закони в страни като Великобритания и Холандия. След въвеждането на това изискване новите нормативни актове са намалели с до 40%. В България през последните години парламентът е приемал средно по един законопроект на ден, но количеството е за сметка на качеството. Подобна нормативна неустойчивост затруднява бизнеса, ограничава инвестициите и пречи дори на администрацията, която след това трябва да прилага новите закони.

"Амбицията беше да се създаде максимално ефектива система, която да удържа опасните предложения, изготвени набързо и между другото", коментира Антоний Гълъбов, социолог и политолог, участвал в работната група за изготвянето на промените. Според него е важно, че изпълнителната власт, която има 75% от законодателната инициатива, ще прилага подробен и предварителен анализ на въздействието. Крайната цел е по-малко като брой изменения на нормативната база, те да са по-аргументирани и с по-ясен дебат.

"Дебатът е много важен. Когато някой иска да вземе лошо и скъпо решение, той не може да бъде спрян. Но обществото ще знае кой е взел това решение и той ще си носи последствията", смята Светла Костадинова, изпълнителен директор на Института за пазарна икономика (ИПИ). Друга полза е възможността да се спират част от лобистките предложения. "Те не могат да бъдат прекратени на 100%, но с въвеждането на оценка на въздействието вече ще е ясно кой печели и кой губи от съответния проектозакон", коментира Костадинова.

Друг плюс на новите изисквания е, че се поставя изискване в оценката на въздействие да се разгледат минимум три варианта за решаване на даден проблем чрез законови текстове. Идеята е да се избегне моментът, в който администрацията пише проект, "защото министърът така каза", без да са разгледани другите алтернативи за решаване на проблема.

Пресен пример са промените в Кодекса за социално осигуряване на Министерството на финансите. Вече две седмици обществото коментира дали предложенията в проекта за начина на изплащане на пенсиите от частните фондове е най-добрият. Оказа се, че има и други варианти. Но тъй като проектопромените бяха публикувани без оценка на въздействието освен чисто експертната аргументация, в дебата бяха намесени и много спекулативни твърдения.

...и на практика

Към момента изглежда, че новите изисквания при изготвянето на закони ще са много по-стриктни към правителствената администрация и доста по-неясни за депутатите. Още повече че няма конкретни административни санкции за неспазването им. А точно парламентът е мястото, където за няколко часа между двете четения народните представители могат така да променят първоначалната философия на даден проект, че и те да не разберат какво точно са гласували.

Герунов обяснява, че конкретните измерения, при които ще се прилага и придвижва оценката на въздействието, подлежат на дефиниране от самите депутати. Точните параметри трябва да се запишат в устройствения правилник на парламента. "Изграждането на методологично звено, подобно на това в Министерския съвет, там ще е процес, който много повече ще зависи от волята на конкретното парламентарно мнозинство", казва Атанас Славов, съветник към политическия кабинет на вицепремиера Бъчварова. Той допълва, че в Народното събрание динамиката е по-голяма за разлика от Министерския съвет.

Дори и депутатите да променят правилника си за работа така, че да подкрепят процеса, остават доста други вратички. Например между двете четения в парламентарни комисии и в пленарната зала често се внасят редакции на текстовете, които се отклоняват от първоначалните цели на вносителя на законопроекта. "Ако депутатите искат да заобиколят оценките на въздействието, винаги ще намерят начин. Затворили сме най-широко отворените врати за манипулации. Трябва да се въведат още ограничения. Например с преходни и заключителни разпоредби да могат да се изменят само закони, чиято промяна директно произтича от проекта, който е внесен. А не както сега – да се променят абсолютно несвързани закони. Това е важна промяна, която трябва да се въведе на законово ниво, за да е обвързваща", допълва Славов.

Не на последно място стои проблемът с капацитета на администрацията да контролира как се правят оценките на въздействието. "В хода на подготовката на законопроекта работната група упълномощи Института по публична администрация да обучава необходимите хора. Поне администрацията на Министерския съвет и на министерствата ще има необходимия брой служители, които да прилагат предварителната оценка", смята Антоний Гълъбов. Той е на мнение, че и при Народното събрание процедурата ще започне да действа от края на тази година.

Сигурно има и още пропуски в системата, които трудно ще се запълнят само със Закона за нормативните актове. Въпросът е волята за промяна. Както и идеята за повече прозрачност и експертност, за да може да има достатъчно време за дебат по същество. Защото единственият начин управляващите да работят по-добре и да не се променят ключови закони според това кой е на власт е да има повече обществен натиск.


3 коментара
  • 1
    vstoykov2 avatar :-|
    Валентин

    Значи са написали закон, който да се бори с гласуването на лоши закони? Гениално.

    Убеден съм, че законодателите ще продължат да пишат редовно нови закони, като количеството нови закони ще превишава количеството на отменените закони. Законодателството ще нараства.

    Това е закономерно явление, обусловено от донякъде рационалното мислене на хората. Много по-изгодно е просто да се примирят с поредния нов закон вместо да си отклоняват вниманието от работата/бизнеса и да протестират. Който много е на зор - просто отива в друга държава.

    Проблемът е, че навсякъде по света (в т. нар. цивилизовани и демократични държави) законодателството нараства. Няма къде да избягаш.

    Едно от спасенията е да минимизираш икономическата си активност като ограничиш потреблението: http://tinyurl.com/malkodanaci

    Също така може да подбираш да извършваш такива дейности, които са минимално регулирани и малък брой закони те засягат.

  • 2
    tourlache avatar :-|
    tourlache

    Опасявам се, че по-голямата част от законотворците ни не разбират съдържанието на понятието "правна норма", отражението й върху обществото и последиците, които влече. Пресен пример за това е написаната на коляно корекция на Избирателния кодекс, стенограмата от обсъждането на която стана публично достъпна. Втрещяваща е неукостта и принизяването на материята от Председателя на НС до нивото на договор за хамалски услуги. Това не е пазарлък, това изглежда да е върховенство на парвенющината и елементаризма. Жалко, има толкова способни юристи в страната.

  • 3
    drilldo avatar :-|
    Георги Георгиев

    Натрупва се критична маса закони, които биха позволили на правилната партия да работи добре за родината, докато прибира за себе си разумни количества отклонение средства. И този закон, и закона за обществените поръчки, и закона за съдебната власт са примери за една позитивна промяна на нормативната уредба, която при други управляващи би работила добре.

    Сега работата е в ръцете на материала. Той е лош (както винаги), но надеждата е по-голяма.


Нов коментар

За да публикувате коментари,
трябва да сте регистриран потребител.


Вход

Още от Капитал

С използването на сайта вие приемате, че използваме „бисквитки" за подобряване на преживяването, персонализиране на съдържанието и рекламите, и анализиране на трафика. Вижте нашата политика за бисквитките и декларацията за поверителност. OK