Първото вето на президента

Румен Радев направи първото си политическо действие след избора на служебен кабинет, като наложи вето върху закона за концесиите. Решението бе съобщено с извънредно изявление в края на деня, което продължи по-малко от десет минути. Специално бяха поканени журналисти, но не им беше дадена възможност да задават въпроси. А такива има, когато става дума за подобен акт. Срещу закона се обявиха редица организации и партии, а зад него твърдо застанаха управляващите.

1. Защо трябва да се променя законът?

Абонирайте се за Капитал

Четете неограничено и подкрепяте усилията ни да пишем по важните теми

Промяната беше направена, за да се въведат изискванията на Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и Съвета от 26 февруари 2014 г. за възлагане на договори за концесия. Тя е част от пакет от законодателни реформи в областта на обществените поръчки и концесиите, като очакванията са, че въвеждането на ясни правила и адекватна правна рамка ще помогне за отваряне на международните пазари за обществени поръчки и ще насърчи международната търговия.

На българска почва новият нормативен акт отменя действащите Закон за концесии и Закон за публично-частното партньорство. От мотивите на кабинета "Борисов", който внесе проекта, става ясно, че промените ще разширят възможностите за използване на концесията като форма на ПЧП и за развитие на инфраструктурата и услугите без финансово участие или с минимално участие на държавата и общините. Изготвеният анализ е показал, че досегашното законодателство не работи и затова досега няма възложена нито една концесия за строителство на значим инфраструктурен обект.

2. Какво е новото?



В действащия сега закон е предвидена само открита процедура като начин за възлагане на концесия. В същото време европейското законодателство позволява използване и на състезателен диалог, договаряне с обявление и др. В момента възможността концедентът да плаща на концесионера е силно ограничена, което възпрепятства предоставянето на т.нар. несамофинансиращи се концесии (услуги, които се заплащат изцяло или частично със средства от държавния или общинските бюджети) в сфери като здравеопазване, образование, култура, социални дейности, правосъдие и т.н.

Новият закон определя три вида концесии - строителство, услуги и ползване. При тези за строителство инвеститорът получава право да изгради даден обект и да го експлоатира. При концесиите за услуги се поема управлението на услуги от обществен интерес, срещу което концесионерът получава приходите от тях. За тези два вида концесии е определен максимален срок от 35 години, но едното нововъведение е, че законът позволява те да бъдат и по-дългосрочни. Общият принцип е, че срокът не може да е по-дълъг от времето, необходимо на концесионера за възвръщане на направените инвестиции и на разходите по експлоатация на строежа или на услугите и за получаване на доход от вложения капитал. Ако за това са необходими 35 или повече години (за държавните концесии), процедурата може да бъде открита само с решение на Народното събрание. За общинските концесии е определен срок от 20 години, като при удължаване до 35 години е необходимо решение на 2/3 от общинския съвет, а за срок над 35 години - на парламента.

Концесията за ползване също е нововъведение. При нея концесионерът извършва стопанска дейност с обекта, но не му се възлага строителство или предоставяне на някаква услуга.

Изискванията на европейската директива засягат само концесии за строителство и услуги на стойност над 5.225 млн. евро. Така всички договори над този "европейски праг" са определени като концесии с трансграничен интерес и при тях концесионер се търси на европейско ниво.

Нов елемент е и това, че вече концесиите няма да се дават от Министерски съвет или от общинските съвети, а от ресорните министри и кметовете. Мотивът е, че така ще се подобри оперативната самостоятелност.

Новият закон не се отнася до подземните богатства, които се уреждат отделно. Второ, той не отменя вече дадените концесии.

Със Закона за концесиите се правят изменения в общо 29 закона, по-съществените от които са тези за държавната и общинската собственост. С тях се създава възможност държавата и общините да участват в смесени дружества след отмяната на Закона за публично-частното партньорство. От доклада на икономическата комисия в парламента става ясно, че се въвеждат ограничения в случаите, когато държавата или общината участват с непарична вноска. Те ще могат да апортират само ограничени вещни права - право на ползване, право на строеж, право на надстрояване и пристрояване, сервитути, като те могат да бъдат учредени само за срока на концесията.

3. Имаше ли основания президентът да върне закона?

Първоначалните мотиви бяха твърде общи. "Законът съдържа разпоредби, които поставят под въпрос принципите на правовата държава и местното самоуправление. Той въвежда широки граници на субективизъм, възможности за корупционни практики и вземане на решения, ощетяващи обществения интерес", каза Радев.

По-подробни мотиви се появиха няколко дни по-късно в Държавен вестник. Срокът беше основна точка за обществено недоволство: липсата на горна граница на концесиите е проблем. От една страна, удължаването на срока над 35 години е практически изключително трудно упражнение - ако някой иска да договори такава концесия, ще трябва да я прокара през мнозинство в парламента. От друга, факт е, че няма лимит, а такъв се изисква от европейската директива, тъй като концесиите с прекалено дълъг срок могат да доведат до затваряне на пазара.

Голяма част от критиките са принципни и препращат към конституционни постановки. Такава например е възможността за ограничаване на принципите на публичност и прозрачност в определени случаи, като освен това не е изрично посочено кога това се допуска. Тук Радев е прав и дори не стига достатъчно далеч. Основен проблем при концесиите и досега е липсата на прозрачност при процедурите за даването им и това е основното, което трябва да се промени.

Радев не приема и включената в чл. 8, ал. 2 формулировка "в полза на обществото или на публичния орган", тъй като това на практика означава, че публичният орган може да има полза от концесията за услуга, а обществото - не. От аргументите му обаче става ясно, че дори и самият той приема това за "неточности", а не за порок на закона.

"Начинът, по който са написани мотивите на президента, показва липса на систематично познание на закона." Данаил Кирилов, ГЕРБ

Румен Радев подчертава също и множеството изменения в други закони, т.е. "навлиза в дълбочина в съществуващите икономически отношения". Това е вярно, но проектът беше публикуван за обществено обсъждане през април миналата година, организирани бяха няколко дискусии от една от работодателските организации (КРИБ), а в парламента документът престоя половин година, докато мине през всички комисии, на които бизнесът също можеше да присъства.

4. Какво мислят вносителите?

Според председателя на правната комисия в последния парламент Данаил Кирилов (ГЕРБ) аргументите са крайно общи, а освен това са и неточни. "Начинът, по който са написани, показва липса на систематично познание на закона. Този, който ги е писал, е стигнал само до чл. 34 при четенето", смята той.

Критиката на президента, че концесиите ще се дават от министрите и кметовете, а не от Министерския съвет и общинските съвети, според Кирилов е не проблем, а достижение. "Министерски съвет остава участник в процеса - той е програматор на концесионната процедура и началник на отделния министър. Това гарантира, че няма да се размива отговорността, тя ще е на министъра. А правителството остава контрольор", каза той.

"Увековечаването на тези концесии при сегашното ниво на корупция в страната за нас е спорно." Васил Велев, АИКБ

Радев смята също, че текстовете за дължимите концесионни възнаграждения при строителство и услуги не съдържат достатъчно гаранции за защита на обществения интерес. Според президента законът не дава обективни критерии за тези възнаграждения и това може да доведе до корупция. "Този аргумент показва невъзможност да се влезе в материята", категоричен е Кирилов. "Цената се определя по финансово-икономическия модел на концедента в началото на процедурата, а конкретната, реалната цена се достига в самото състезание" каза той. Според него конкуренцията ще доведе до сваляне на цената.

5. Какво следва?

Принципно Народното събрание трябва да продължи процедурата по закона от момента на ветото. Но всички законопроекти на стария парламент автоматично отпадат с идването на нов. Според секретаря по правните въпроси на президента Росен Плевнелиев Наталия Киселова, ако някой има желание да има такъв закон, то цялата процедура трябва да започне отначало. За Киселова с ветото сегашният законопроект престава да съществува.

Според Кирилов най-добрият вариант в сегашната ситуация е да се поискат указания от Конституционния съд (КС). "Иначе по който и модел да се тръгне, ще останат съмнения", добави той. Той мисли, че президентът е трябвало да пусне закона, а да вкара спорните според него точки в КС. Секретарят по правните въпроси на президента Румен Радев проф. Емилия Друмева отказа коментар.

Това най-вероятно значи, че още поне половин година в най-добрия случай няма да има такъв закон. Резултатът най-вероятно ще е наказателна процедура срещу България заради неспазване на сроковете за транспониране на директивата.

6. Чия победа е това?

Ако е победа, то тя има доста бащи. Иво Христов, създател на левия тинк-танк "Солидарна България", които бяха един от силните гласове срещу закона, е началник на кабинета на Румен Радев. В парламента срещу нормативния текст гласуваха БСП, патриотите, част от РБ, включително и лидерът на ДСБ Радан Кънев. Новата формация "Да, България" също поиска вето от президента, както и синдикатът "Подкрепа". Против закона протестираха и "Зелените" още при първо четене през 2016 г., както и три от четирите основни работодателски организации.

КРИБ са привърженици на закона. "Според мен президентът беше подведен", заяви председателят на КРИБ Кирил Домусчиев. Домусчиев между другото притежава концесия (върху част от пристанище "Бургас"), както и много от членовете на организацията. Именно по настояване на КРИБ минералните извори бяха извадени от новия закон.

по темата работиха
Иглика Филипова, Елена Старидолска