Кога един закон "изчезва"

Цветан Цветанов ~ За съжаление след наложеното вето от президента Румен Радев парламентът трябва да извърви отново цялата процедура по внасяне, обсъждане и гласуване, която в предишното НС продължи около година и половина. Ако този законопроект не бъде одобрен от парламента, България влиза в наказателна процедура. ~ Това ще бъде инициатива и на всички останали парламентарни групи, защото не искаме България да бъде обвързана с едно решение на президента за въвеждането на една наказателна процедура. ~ Искам да подчертая, че президентът отчита това като едно сериозно предизвикателство и както той, така и изпълнителната власт ще направим всичко възможно да избегнем тази наказателна процедура, която се подготвя в момента в ЕК.

Парламентарната група на ГЕРБ в новия парламент се кани пак да внесе чисто нов проект на Закон за концесиите и отново да премине цялата процедура по обсъждането му на две четения и приемането му. Това обяви лидерът на парламентарната група на ГЕРБ Цветан Цветанов, като изрази загриженост, че новият законопроект трябва да бъде внесен и приет бързо. Причината е наказателната процедура, която Европейската комисия стартира срещу България, тъй като не е спазила сроковете за транспониране на Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и Съвета от 26 февруари 2014 г. за възлагане на договори за концесия.

Всичко това би било напълно нормално, ако не беше фактът, че чисто нов Закон за концесиите бе приет в края на предишния парламент, пак с мотив въвеждане на директивата. Работата по него само в парламента продължи повече от половин година, а целият текст заедно с приложенията е над 170 страници. На 2 февруари, малко след като дойде на власт, президентът Румен Радев, вместо да подпише указ за обнародване на закона, наложи вето върху девет текста от него с доста неясни мотиви.

Абонирайте се за Капитал

Четете неограничено и подкрепяте усилията ни да пишем по важните теми

Обичайната процедура в тези случаи изисква Народното събрание повторно да обсъди закона (оспорените текстове) и или да го подкрепи наново с мнозинство от повече от половината народни представители, или да приеме ветото за основателно, което означава ново обсъждане и пренаписване на тези девет текста.

Но още тогава се чуха мнения, че ветото, наложено в промеждутъка между два парламента, не може да бъде разглеждано от новото Народно събрание, защото било насочено към предишното. Конституцията обаче не прави разлика между отделните легислатури, когато става въпрос за институционални взаимоотношения, институцията "парламент" е една и съща независимо от персоналния й състав, а в случая става въпрос дори за принципно същото мнозинство и същата опозиция.

Как Законът за концесиите попадна в "Бермудския триъгълник"



Действително в момента, в който Румен Радев наложи вето, няма действащ парламент - 43-fто Народно събрание вече бе разпуснато, а изборите предстояха. Това даде повод за тълкуване, че законът вече никога не може да бъде потвърден, при никакви обстоятелства, защото парламентът, който го е приел, вече не съществува. Затова, ако искаме нов закон за концесиите, ще трябва законопроектът наново да бъде внесен в парламента и отново да премине цялата процедура по обсъждането му на две четения и гласуването му, отново да бъде пратен на президента. И може би отново да се повтори процедурата с налагането на вето, защото същото парламентарно мнозинство ще внася закона и ще го гласува, политическата логика налага да поддържа същата теза.

Въпросът е, че дебат по темата няма. Някак от само себе си се приема, че е нормално един закон, който, внесен и приет в предишния парламент от сегашните управляващи от ГЕРБ, сега да мине отново през същото упражнение.

Факт е, че тази теза се поддържа от повечето юристи и конституционалисти. Според проф. Пламен Киров и според проф. Снежана Начева от юридическа гледна точка същественото в случая е, че законотворческият процес не е приключил, законът не е обнародван и не е влязъл в сила. Приетите от предишния парламент закони обвързват и новия парламент, но не и актовете, останали недовършени. Законопроектът е резултат на политическата воля на предишната легислатура, не може да се очаква от новото Народно събрание да поддържа и защитава един проект на друг вносител от предишния парламент. Единственият начин да има такъв закон е цялата процедура да започне отначало.

По сполучливия израз на проф. Начева, когато президентът налага вето на един закон при условията на разпуснат парламент, той просто попада в един "Бермудски триъгълник" и изчезва. Тя припомня, че това не е първият подобен случай в българската парламентарна практика (виж карето).

Предишните случаи На 19 февруари 1997 г. новоизбраният президент Петър Стоянов буквално в последните часове на 37-ото Народно събрание налага вето върху приети промени в изборния закон, с който се въвежда 3-процентна бариера за влизане на партиите в парламента вместо 4-процентна. Скандалът е голям, тогавашният председател на парламента акад. Благовест Сендов заявява, че е некоректно указът на президента да бъде внесен в 14.01 часа в последния ден на Народното събрание, с явното желание да се направи невъзможна реакцията на народното представителство. "Унижението на България е за сметка на президента", коментира Сендов, след като не успява да свика правната комисия и парламента. Изборите се провеждат при старите условия, а след това вече никой няма интерес да разглежда ветото и да пренаписва закона. Конституционалисти си спомнят и първите такива случаи – през 1991 г., в последните дни на Великото народно събрание (ВНС), президентът Жельо Желев наложи вето върху два току-що приети закона – първия закон за Сметната палата и изменение на Закона за пенсиите. Указът на Желев е за връщане на законите във ВНС, което обаче не се случва. И тези закони изчезват завинаги в "Бермудския триъгълник".

Правилото за дисконтинюитет не се прилага за стартирал референдум Потърсена за становище, проф. Емилия Друмева, правен съветник на президента, не пожела да коментира конкретната хипотеза, поради позицията, която заема. Тя обаче пожела изрично да отбележи, че правилото за дисконтинюитет на легислатурата (за прекратяване на всичко, вършено в парламента), не може по никакъв начин да се прилага за стартирал национален референдум като форма на пряка демокрация и въобще за формите на пряка демокрация.

От друга страна, тази възприета вече практика поставя сериозни конституционни проблеми, защото нормалното функциониране на една парламентарна демокрация не предполага черни дупки по пътя на законите.

Според бившия конституционен съдия Благовест Пунев настоящото тълкуване има най-малко две недопустими последици от конституционна гледна точка - заобикаля се ветото на президента и се пренебрегва принципът на институционалния континюитет. Парламентът е един и същ орган, независимо от персоналния си състав. Когато едно вето е адресирано до парламента, то поражда задължение да бъде разгледано от парламента, без значение как се казват депутатите в него и каква е историческата му номерация – 43-ти или 44-ти.

Същевременно тълкуването, според което ветото на президента в периода между два парламента буквално зачертава закона, без възможност за обсъждане, на практика превръща отлагателното вето на президента в абсолютно вето, сочи конституционалистът Атанас Славов.

По конституция българският президент няма такива правомощия, защото те не се вписват в принципите, върху които се гради една парламентарна република. Абсолютното вето е прерогатив на монарха в някои държави, но не и на президента в парламентарна република, който има само контролни функции. На практика обаче това се оказва възможно да се случи.

Още през февруари председателят на правната комисия в предишния, а вече и в настоящия парламент - Данаил Кирилов (ГЕРБ), заяви, че е най-правилно в случая да се пита Конституционният съд, за да не останат съмнения. Жалко е, че тази теза не успя да се наложи.

Как се разглежда ветото Съгласно правилника за работа на Народното събрание (чл. 86) председателят съобщава за постъпило вето на президента още на следващото пленарно заседание. В тридневен срок от постъпването той възлага на водещата комисия да докладва пред депутатите указа на президента и мотивите към него, а върнатият за ново обсъждане закон се включва в дневния ред на парламента в 15-дневен срок от постъпването на указа. За потвърждаване на закона Народното събрание трябва да го приеме повторно с мнозинство повече от половината от всички депутати (т.е. не само от присъстващите). Ако върнатият закон не получи необходимото мнозинство и е оспорен по принцип, той трябва отново да бъде разгледан по реда, предвиден за обсъждане и приемане на законопроекти. Ако обаче президентът е оспорил само отделни текстове, те се гласуват поотделно по процедурата за приемане на второ четене.