Венецианската комисия с препоръки за независим съд и отчетна прокуратура
Да се гарантира превес на мнението на съдиите, избрани от съдии, възможност за контрол върху главния прокурор и ограничаване на прокуратурата в рамките на наказателния процес
Това заяви председателят на ВКС пред журналисти преди заседанието на съдийската колегия на ВСС във вторник. Панов припомни, че Венецианската комисия нееднократно вече е изразявала такива позиции за недостатъците на съдебната власт и е правила аналогични препоръки. "Констатациите не са нови за българската действителност. Не виждам от това, което е казано, да не може да бъде възприето от законодателната власт – имам предвид разделението на съвета и броя на парламентарната квота, ролята на главния прокурор и т.н.", коментира той.
Каталог от много конкретни препоръки за необходимите промени в областта на управлението на съдебната власт, независимостта на съда и отчетността на прокуратурата предлага Венецианската комисия в обстойно и доста критично становище за промените в Закона за съдебната власт в България. Становището е прието на последната пленарна сесия на комисията от 6-7 октомври и публикувано на сайта на комисията в понеделник следобед.
В него се препоръчва българските власти да инициират нови конституционни и законови промени, с което да се довършат реформите в управлението на съдебната власт, останали нерешени при последните конституционни промени и последвали ги промени в ЗСВ.
Сред препоръките особено категорично е наблегнато на необходимостта да се засили ролята във Висшия съдебен съвет (ВСС) на съдиите, избрани от съдии, да се редуцира максимално възможността за влияние на прокуратурата и главния прокурор върху кадруването на съдиите, да се увеличи отчетността на главния прокурор и възможността да бъде разследван ефективно и независимо за нарушения, сериозно да бъдат ограничени правомощията на прокуратурата извън наказателното производство и др.
Извън това Венецианската комисия прави и редица други препоръки за увеличаване на независимостта на съда и съдийската колегия във ВСС.
Интересното е, че в сряда се очаква и резолюция на ПАСЕ по отношение на върховенството на закона и независимостта на съдебната власт в пет държави, сред които и България, Според доклад на немския парламентарист Бернд Фабрициус, озаглавен "Нови заплахи за върховенството на закона в държавите - членки на Съвета на Европа: избрани примери", разгледан от Комисията по правни въпроси на ПАСЕ, в България, наред с Полша, Молдова, Румъния и Турция върховенството на правото е много сериозно застрашено заради ограничаване на независимостта на съдебната власт чрез политически натиск върху съдилищата и съдебния съвет.
Настоящото становище на Венецианската комисия (ВК) е особено съществено заради конкретността на препоръките, разграничени в две категории и придружени с много ясни мотиви. В най-общ план се казва, че конституционните промени от 2015 г. в България в много отношения трябва да бъдат оценени положително, като например разделянето на ВСС на две колегии – съдийска и прокурорска, и избора на парламентарната квота с квалифицирано мнозинство. Въпреки това системата все още страда от редица недостатъци, което налага прогресът да бъде укрепен с по-нататъшни структурни реформи на конституционно и законово ниво.
Ключовите препоръки на Венецианската комисия в тази насока са:
1.Съдиите, избрани от съдии, трябва да представляват поне половината от членовете на съдийската колегия във ВСС. В предишни свои становища ВК вече е посочвала необходимостта да се организира Съдебната колегия на ВСС съобразно препоръката на Съвета на министрите, че поне половината от членовете й трябва да са съдии, избрани от съдии, което и досега не е изпълнено – едва 6 са съдиите, избрани от своите колеги в 25-членния съвет и в 14-членната съдийска колегия. В този контекст,
2. Да се коригира същественото влияние на прокуратурата и главния прокурор върху кадруването на съдиите. ВК за пореден път изразява загриженост, че прокуратурата, и в частност главният прокурор, все още има съществено влияние по отношение на управлението на съдиите, което поражда загриженост, че това може да има възпиращ ефект върху съдиите. Присъствието на главния прокурор в органа, който решава тяхното назначение, дисциплинарни производства и отстраняване крие риск да възприемано като потенциална заплаха от съдиите, които решават дела, по които прокуратурата е страна, както и че главният прокурор няма да действа безпристрастно срещу съдии, чиито решения той не одобрява. Действително в някои страни има съдебни съвети, където съдии и прокурори заседават заедно, но в бившите социалистически страни има наследство от твърде силна прокуратура, което застрашава независимостта на съда. Извън всичко това, дори и след последните промени съдебният закон в България позволява в съдийската квота да има прокурори, избрани от парламентарната квота.
Прекомерното влияние на прокуратурата може да се коригира по различни начини, като единият от тях е например да се прехвърлят към съдийската колегия някои от правомощията на пленарния състав на ВСС, в частност правомощието да назначава и отстранява двамата председатели на върховните съдилища и изборните членове на съвета от съдиите. Като алтернатива може да се предвиди тези решения да се вземат с двойно мнозинство – от изборните членове на съдийската квота и от пленарния състав. В момента двамата председатели на върховните съдилища могат да бъдат избирани дори и без участието на съдиите, избрани от професионалната квота, отбелязва комисията.
3. Да се увеличи отчетността на главния прокурор, като в закона се предвиди процедура, позволяваща ефективно и независимо разследване на данни за извършени от него нарушения. В България главният прокурор има абсолютно същия статус, както председателите на върховните съдилища. От една страна, прокуратурата не е контролирана от никаква друга власт в държавата, от друга – не е ясно кой може да иска отчетност на главния прокурор и този парадокс вече е бил отбелязван в предишни доклади на ПАСЕ. По същество главният прокурор е имунизиран срещу наказателно преследване и е практически несменяем. Това е само по себе си проблематично и нарушава баланса в системата на управлението на съдебната власт, като във ВСС той стои срещу най-малко пет негови членове, които са в някаква йерархична зависимост от него. В този смисъл ВК препоръчва да се създаде възможност за разследване на главния прокурор от орган или лице, което е независимо от прокуратурата и което да има капацитета за издирване и проверка на факти. Членовете на прокуратурата във ВСС не трябва да има възможност за блокиране на такова разследване.
4. Сериозно да бъдат ограничени функциите и правомощията на прокуратурата извън наказателното производство, ако не и изцяло да се премахнат. ЗСВ трябва да регламентира това с голяма прецизност.
5. Отстраняването на съдиите, които са обект на разследване, следва да бъде предмет на ефективен контрол от Съдийската колегия на ВСС.
6. ВСС следва да има правомощията да номинира кандидати за инспектори в инспектората и да ги отстранява при сериозни нарушения.
Извън тези препоръки Венецианската комисия приканва българските власти да обмислят и други конкретни мерки:
1. Утвърдени професионални сдружения на адвокати, правни училища и други да бъдат ангажирани в процеса на номиниране на парламентарната квота на ВСС.
2. Съставът на постоянните комисии на ВСС да се уреди в Закона за съдебната власт.
3. Общите събрания на съдилищата трябва да имат изключително право да номинират кандидати за позицията на председател на съда.
4. Правомощията, които поставят председателите на съдилища в по-високо йерархично положение спрямо техните колеги съдии, трябва да бъдат преразгледани; по-специално трябва да се отнемат техните дисциплинарни правомощия да налагат порицание (забележка) и да започват дисциплинарно производство, както и контролните им правомощия.
5. Отказът да се признае несменяемост трябва да бъде придружен от гаранции, подобни на предвидените за отстраняване от длъжност.
6. Функциите на инспектората трябва да бъдат ясно отграничени от функциите на ВСС; по-детайлно трябва да бъде регламентирана процедурата на инспекциите, за да се предотврати неоправдана, дълга или протичаща по обиден начин инспекция.
7. Да се преразгледат критериите и индикаторите за оценка и да се организират по-добре.
8. По-прецизно да бъдат описани основанията за дисциплинарна отговорност; законът трябва да изясни концепцията за "нарушаване престижа на съдебната власт" и ясно да се посочи, че непредумишлените грешки в съдебната практика не водят до дисциплинарна отговорност.
Извън тези препоръки в становището е отбелязано, че комисията е запозната с другите проблеми на българското правосъдие, като например неравномерното разпределение на натовареност и ресурси между българските съдилища, ненужно формалистичната процедура, намеса в системата за случайно разпределение на дела, агресивни медийни атаки срещу съдии и др. Тези проблеми остават извън настоящата оценка, която се фокусира върху законовата уредба на баланса между независимост и отчетност на съдебната система.
Здравка Калайджиева: България е под мониторинг вече 25 години
"Мнението на Венецианската комисия този път е много по-конкретно и с много по-ясни препоръки, освен това то е напълно съответно на вече приемани резолюции препоръки от други органи на Съвета на Европа", коментира за "Капитал" бившият съдия в Европейския съд за правата на човека Здравка Калайджиева. "В мнението се обръща внимание също така и на Механизма за сътрудничество и проверка (МСП), т.е. налице са по-близки и по-ясни позиции между различните международни институции, които се занимават с въпросите на независимостта на съдебната власт в България. За мен това мнение не е изненада, защото то съдържа всичко онова, което вече нееднократно е казвано от други институции, включително и от Венецианската комисия, още повече че изрично се казва, че настоящото становище не повтаря многото предишни препоръки на комисията, които остават валидни."
На въпрос какво следва оттук нататък Калайджиева изрази сериозни резерви: "От приемането й в Съвета на Европа през 1992 г. България е под мониторинг за върховенството на закона – вече 25 години. При влизането си в Съвета на Европа България обеща реформи, но тези неща изглеждат неизпълнени. Подобно е и положението с членството в Европейския съюз, където България бе приета, при условие че ще извърши съдебна реформа, и за тази цел бе създаден МСП. Вече 10 години този механизъм не достига до заключения, че адекватна съдебна реформа у нас е извършена."
