Когато парите от София не стигат

Общините в България нямат достатъчно пари. Това е факт, който проверяваме емпирично всеки ден - чрез дупките по пътищата и проблемите с канализацията. Едва 17% от общинската мрежа се характеризира с добро състояние на пътните настилки, 47% се определя като лоша, а 15% е без трайна пътна настилка. Според експертни проучвания разходите за поддръжка на пътната инфраструктура за периода 2017 - 2022 г. се оценяват на около 300 млн. лв., а разходите за рехабилитация на около 2.8 млрд. лв. При ВиК сектора нещата стоят дори по-трагично. Инвестиционните общински потребности за периода 2014 - 2023 г. се оценяват на около 12 млрд. лв.

Еврофондовете покриват доста малка част от тези потребности и ще стават все по-малко и по-насочени, което ще значи, че до тях ще имат достъп все по-малко общини, за все по-малко дейности. Друг вариант за финансиране биха били собствените средства, но приходите на българските общини са силно централизирани. Вариантът, за който все още малко общини говорят и мислят, е финансиране на инвестиционни разходи с дълг. Това звучи кощунствено в епохата на масовата истерия по задлъжнялостта, но нека прегледаме как стоят нещата.

Абонирайте се за Капитал

Получавате пълен достъп до всички статии и целия архив

Зависими от държавата

Данъчните приходи на общините в България са много ниски. Средните стойности на показателя дял на местните спрямо общите данъци в Европейския съюз се оценяват на около 25%. Показателят за България е около 3%. За разлика от другите държави в ЕС в бюджетите на местните власти в България не присъстват споделени данъци и нямат възможности за налагане на т.нар. данъчни надбавки.

Инфографика Увеличаване Преглед на оригинала Автор: Капитал Смаляване

Това ги оставя зависими от трансферите от държавата. Приходите от субсидии доминират в общинските бюджети, като средно за страната заемат около 60% от общинските постъпления. Трансферите имат предимно целеви характер, като само 10% от тях се разходват според потребностите и по решение на общините. Капиталовата субсидия през последните години заема между 5 и 15% от трансферите за общините, а средствата, постъпващи по тази линия в бюджетите, категорично не са достатъчни за покриване на нарастващите потребности.

Това прави особено важни т.нар. извънредни капиталови трансфери. Точно такъв пример имахме в началото на месеца, когато по неясен критерий бяха разпределени отново над 100 млн. лв. на общини. Община Банско например получава допълнителен трансфер от 1 млн. лв. Общината е в добро финансово състояние, с добри нива на собствените приходи и достъп до дълговия пазар. Неясни остават критериите, по които получава толкова високо допълнително финансиране. Преглед на постановленията на Министерския съвет за 2017 г. показва, че 132 общини са получили такива допълнителни трансфери в размер на 243 млн. лв.



Ако не става с трансфер, може с дълг

Ползването на директен трансфер от държавата е подмамващо и е "безплатен" ресурс за кмета (но не и за всички останали данъкоплатци). То обаче е несигурен механизъм за развитието на една община - зависи от "милостта" на правителството и лишава от самостоятелност местната власт. Също така е силно недостатъчно. За да има истинско развитие на общините, а не кърпене "на парче", те (също както и всяка нормална фирма) неизбежно ще трябва да използват привлечени ресурси.

Размерът на дълговото финансиране на общините в България в абсолютна стойност расте през последните години (виж графиката). Общинският дълг съставлява около 4% от публичния дълг и около 1% от БВП. Разглеждайки дълга по общини обаче, констатираме, че в края на 2017 г. 82 общини (31% от всички) не ползват дълг, 89 общини са с остатъчен дълг до 1 млн. лв, а дългът на Столична община заема 50% от целия местен дълг.

Останалите общини с по-съществен размер дълг са Бургас, Несебър, Поморие, Созопол, Варна, Пловдив, Сливен. Все големи общини или общини с развита местна икономика, с добри нива на собствени приходи и относителна независимост от държавните трансфери. По-голямата част от тях имат банкови заеми, както и облигационни емисии. До облигационния пазар обаче достъп имат оскъден брой общини. По-голямата част разчитат основно на общински заеми.

Има много пречки пред общините да излизат на дълговия пазар - ограничена данъчна база, ниски собствени приходи и съществена зависимост от държавните трансфери. Законът за публичните финанси ограничава годишните плащания по дълга до 15% от средногодишния размер на собствените приходи и общата изравнителна субсидия за последните три години. Добавяйки и максималния матуритет на заемите, които традиционно одобряват банките (10 г.), малките и средните общини имат достъп до сравнително ниски по размер инвестиционни кредити.

Има и начини дори финансово слаби български общини да стигнат до такъв тип финансиране. Една от възможностите е груповото финансиране (pool financing), което се прилага успешно в Дания, Норвегия, Швеция, Финландия, Франция, Холандия. В Швеция и Франция например популярни сред местните и регионални власти са агенциите Kommuninvest и Agence France Localе.

Допълнителен надзор

Местните власти членуват на доброволен принцип в агенциите, а в Швеция агенцията обединява над 95% от общините. Агенциите подобряват условията за дългово финансиране в местния сектор, а тяхното стъпване на пазара е свързано с предлагането на много изгодни лихвени условия. Погледнато в по-дългосрочен план, при създадената конкуренция, банките постепенно намаляват цените на дълговото финансиране за общините, но като цяло условията на агенциите остават по-добри за по-голямата част от местните власти.

Въз основа на изготвени прогнози и бизнес планове за бъдещо търсене на ресурс от общините, агенциите емитират голяма по размер облигационна емисия. Поради високия рейтинг на дружеството набраният ресурс е евтин и с дългосрочен матуритет. Общините, които са членове на агенцията, подават искане за заем с цел финансиране на инвестиционната си програма. Съществен плюс е дългосрочнността на кредитите, които агенциите предлагат - във Франция те достигат до 20-25 години.

14.5 млн. лв дълг може да поеме по сегашните законови разпоредби община с бюджет от около 13 млн. лв. (вземаме за пример малка морска община). Това значи годишни вноски от около 1.8 млн. лв. по обслужване на дълга. Тези 14.5 млн. лв биха били седем пъти повече от настоящите средства, с които общината разполага, за да прави инвестиции. Това са пари, с които могат да се оправят не само улиците, но и ключова инфраструктура, като например местната автогара.

Агенцията не разглежда и не оценява проект по проект, а одобрява заемите на основа на кредитната способност на общините, а целта е финансиране на най-разнообразни проекти. Всяка агенция има правила и точкова система, според която даден член на организацията може да ползва заемен ресурс. Разходите по обслужване на дълга и остатъчния дълг се определят индивидуално за всяка община. Агенциите ползват определени скали за оценка и община не може да получи заем, докато не покрие необходимите изисквания.

Това, което различава работата на агенциите от банките, е строгата система за контрол. Агенциите правят ежедневен мониторинг на портфолиото си, правят наблюдение на специфични общини и преразглеждат два пъти годишно финансовото състояние и кредитоспособност на своите членове. Общините трябва да отговарят на определени финансови критерии за да получат членство, а при одобрение на заем се прави допълнителен социално-икономически анализ. При влошаване на финансовото състояние на някоя от общините членството може да бъде отнето. С други думи, агенциите действат като допълнителен надзорен орган за местните власти и подпомагат осигуряването на стабилност в местния сектор. Те индикират при констатирани финансови проблеми и стимулират общините за поддържане на добра фискална дисциплина и висока кредитоспособност.

Създаването на такава агенция обаче изисква време и акумулиране на усилията на централната и местната власт. В държави с ниска степен на децентрализация е необходима значителна предварителна подготовка на местните власти и съществена подкрепа за подобряване на фискалната дисциплина и повишаване на кредитоспособността.

Може и в зелено

Зелените облигационни емисии набиращи популярност през последните години също предполагат достъп до евтин и дългосрочен дългов ресурс. Основната разлика със стандартните облигационни емисии е целевото разходване на средствата – финансират се единствено инвестиции, свързани с опазването на околната среда. Поради специфичната цел на финансирането интересът на инвеститорите към изкупуването на този тип емисии е по-голям. Типичните инвестиции, които местните власти правят със средствата от тези емисии, са във водния и енергийния сектор, рециклиране на отпадъци и борба със замърсяванията, както и инвестиции, свързани с климатичните промени. Все неща, от които повечето български общини имат силна нужда и малко възможности.

Добър пример за зелена емисия е емисията на Париж. Първата зелена облигационна емисия на френската столица е направена през месец ноември 2015г. и е в размер на 300 мил. евро. Срочността на заема е 15.5 години, а годишния купон е в размер на 1.75%. Кредитният рейтинг на Париж е AA. Емисията се радва на висок интерес, а инвеститори са застрахователни и пенсионни дружества (51%) и асет мениджъри (49%).

Защо обаче дълг?

Дълговото финансиране може да помогне за намаляване на оперативните разходи на общините. Те правят значителни текущи разходи за ремонт на остаряла и амортизирана инфраструктура. Често тези разходи могат да бъдат по-високи от разходите по обслужване на дълга. От друга страна, забавените инвестиции могат да повлияят негативно върху развитието на местната икономика, а това влияние има директно въздействие върху живота на местното население.

По въпроса за надзора законът регламентира максималния размер на годишните разходи за обслужване на дълга, а цели три институции се грижат дисциплината да се спазва - Министерството на финансите, Агенцията за държавен финансов контрол и Сметната палата. На публични обсъждания жителите могат да получат информация защо се поема дълг, с каква цел и съответно да се внесат възражения и предложения. В практиката в България рядко се наблюдава община, която не изплаща своите дългови задължения. Предвид липсата на процедура за фалит на местни власти у нас община не може да бъде обявена в несъстоятелност, а в случай на финансови трудности дългът се предоговаря и изплаща с удължен погасителен план.

Дългът винаги ще бъде по-рисков инструмент за развитие, но не бива да се изключва. Единственото условие е средствата да отиват по предназначение и вложението им да е в наистина ефективни и нужни местни инвестиции. Но това са същите условия, които и сега би трябвало да управляват решенията на кметовете. Ако не, хората все пак имат най-добрия начин на контрол - гласуването.

* Авторът е финансист с дългогодишен опит в сферата на местните финанси