Защо президентът може да сезира КС за избора на главен прокурор

Президентът Румен Радев има всички основания да поиска тълкуване от Конституционния съд (КС) за това как трябва да реагира Висшият съдебен съвет (ВСС) след връщането на избрания за нов главен прокурор Иван Гешев. Това е мнението на конституционалисти, до които "Капитал" се допита по въпроса, като някои от тях смятат, че президентът вече даже е закъснял с питането.

Един от сериозните аргументи, че КС трябва да бъде питан, преди да продължи процедурата, е фактът, че допреди три години законът предвиждаше, че когато президентът върне кандидатурата (на избрания за главен прокурор или председател на върховен съд), ВСС задължително започва отначало нова процедура по избор. През август 2016 г. законът бе променен точно в обратния смисъл, макар и с доста усукана и неясна формулировка - върнатата номинация само се прегласува и само ако не събере нужната подкрепа, се започва нова процедура. Това преобръщане на закона наопаки е направено, без да има съответна промяна в Конституцията, което поставя редица въпроси за смисъла на процедурата и ролята на президента в нея.

Абонирайте се за Капитал

Четете неограничено и подкрепяте усилията ни да пишем по важните теми

В четвъртък Румен Радев обяви, че отказва да подпише указ за назначаването на Иван Гешев за главен прокурор и върна кандидатурата му на ВСС с мотив, че процедурата по избора му е била формална и практически лишена от прозрачност, а отрицателните становища на гражданското общество са били заглушени с "масирана служебна институционална подкрепа". Две седмици по-рано, веднага след избора на Гешев, представляващият ВСС Боян Магдалинчев заяви, че ако президентът върне номинацията, съветът направо ще я прегласува отново, без да отваря нова процедура. Подобно становище изказаха и други от мнозинството на съвета, включително главният прокурор Сотир Цацаров.

Очаква се указът на Радев да бъде публикуван в Държавен вестник този вторник, а темата е включена в дневния ред на пленума на ВСС за четвъртък. Очаква се тогава кандидатурата на Гешев да бъде прегласувана.

Според бившия конституционен съдия Благовест Пунев президентът Радев вече е трябвало да сезира КС – не само за тълкуване на конституцията, но дори и за евентуално за обявяване на противоконституционност на чл. 173, ал. 13 от Закона за съдебната власт, който допуска върнатата кандидатура просто да бъде прегласувана, без да се отваря нова процедура по избор с нови кандидати.



Според преподавателя по конституционно право доц. д-р Атанас Славов президентът има и още един силен коз: да инициира промени в конституцията, въвеждащи реална отчетност и отговорност на главния прокурор. (Коментарите на Благовест Пунев и доц. Славов вижте в карето най-отдолу)

Тезата, че президентът трябва да сезира КС, изразяват и други юристи. В петък членът на ВСС Атанаска Дишева, която е и една от четиримата, гласували против кандидатурата на Гешев, заяви пред Дарик радио: "Надявах се, че президентът ще сезира Конституционния съд, защото това щеше да даде една яснота относно това какво трябва да направи ВСС и какво има право да направи". По думите ѝ въпреки че държавният глава не е сезирал КС за тълкуване, той може и трябва да го направи, ако ВСС прегласува избора на Гешев. "За да е последователен в решенията си, президентът е длъжен, ако ВСС предложи отново г-н Гешев за главен прокурор, той да сезира КС с питане как да процедира", заяви Атанаска Дишева.

На противоположно становище по въпроса е бившият конституционен съдия, проф. Пламен Киров, като пред Нова тв той направи предположение за институционална криза, ако президентът забави втория си указ, при положение че му бъде върната кандидатурата на Гешев. "Има гласове, които пошепват отново на президента за едно такова бъдещо действие за противопоставяне на Висшия съдебен съвет. Нищо драматично няма да се случи и тогава, но ще влезем отново в една такава криза, която не вещае нищо добро", заяви Киров.

Процедурата

Досегашният зам. главен прокурор Иван Гешев бе издигнат като единствен кандидат за следващ главен прокурор, а при гласуването във ВСС на 24 октомври бе подкрепен с 20:4 гласа въпреки множеството критики и към процедурата по избора, и към самия кандидат. По конституция номинацията на избрания кандидат се изпраща на президента, в чиито правомощия е да подпише указа за назначението на новия главен прокурор. Президентът обаче има право да върне на ВСС кандидатурата, което Радев направи, като се мотивира с формалната процедура, липсата на състезателност и множеството критични към единствения кандидат становища от организации, които по закон имат право на такива.

Проблемът е какво трябва да е дължимото поведение на ВСС, когато президентът върне номинацията на съвета. Дали ВСС е длъжен да започне нова процедура по избор на главен прокурор, в която да участва включително и вече предложения, но невърнат кандидат, или може просто да прегласува кандидатурата и да я върне обратно на президента, без да се съобразява с мотивите му.

Конституцията казва, че "президентът не може да откаже назначаването или освобождаването при повторно направено предложение" (чл.129, ал.2). Въпросът е как трябва да бъде формулирано повторното предложение, особено когато президентът е мотивирал връщането със сериозни дефекти на процедурата и дали действително смисълът на конституционното правомощие на президента се свежда до механично участие. До 2016 г. законът предвиждаше задължително започване на нова процедура.

През август 2016 г. парламентът приема мащабни промени в Закона за съдебната власт по законопроект, изготвен под егидата на правосъдния министър Екатерина Захариева. В него е включена и въпросната промяна в процедурата, след като президентът върне предложението за назначение на някой от "тримата големи". Новият текст предвижда, че нова процедура се започва само ако ВСС не върне на държавния глава същото предложение, т.е. дава се възможност на съвета да прегласува решението си.

Текстът минава без никакъв дебат в парламента, никоя от парламентарните партии не се противопоставя на предложението на правителството, което на практика обезсмисля участието на държавния глава в процеса по назначаване на тримата големи. Предложението не е коментирано нито в мотивите, нито при обсъжданията в правната комисия и в пленарна зала.

Текстът е публикуван в Държавен вестник през юли 2016 г. и е "изпробван" след година при избора на председател на Върховния административен съд. Тогава в края на мандата си мнозинството в предишния ВСС избра на поста Георги Чолаков, но президентът Румен Радев отказа да подпише указ с мотив, че е редно кандидатурата да бъде "одобрена" и от новоизбрания съдебен съвет, т.е. от сегашния ВСС. При обсъждането на върнатото предложение мнозинството в новия ВСС приема тезата, че изборът не трябва да започва отначало, а трябва да се проведе единствено ново гласуване.

Според Благовест Пунев самият факт на двете коренно противоположни редакции на закона върху един и същ конституционен текст само по себе си е аргумент за искане за обявяване на противоконституционност на настоящата редакция, която превръща всичко в един абсолютно формален ритуал. А при положение че сегашната редакция на закона бъде обявена за противоконституционна, това означава автоматично връщане на действието на предходната, коментира Пунев.

Съвсем друг въпрос е, разбира се, на какво е способен настоящият КС и какво може да се очаква от него. В петък Румен Радев отказа да отговори на въпроса дали ще го сезира: "Нека не спекулираме, нито искаме да влияем с прогнозни действия. На ход сега е ВСС."

Фотограф: Цветелина Белутова Благовест Пунев, председател на Арбитражния съд при БТПП, бивш конституционен съдия: Питането до КС даже е закъсняло За мен искането за тълкуване на Конституцията трябва да се направи сега, защото законът твърде буквалистично тълкува въпроса за повторното гласуване. В момента текстът на чл. 173, ал. 13 от Закона за съдебната власт предвижда, че когато президентът върне кандидатурата, но тя бъде предложена повторно, нова процедура не се образува. Само ако ВСС няма воля да предложи повторно кандидатурата, тогава се започва нова процедура. Въпросът е дали това има предвид Конституцията и дали това е смисълът на правото на президента за връщането. Моето становище за правилното тълкуване: при връщане на номинацията задължително се открива нова процедура, в която няма пречка, освен новите кандидати, да се издигне и досегашният. Тогава вече, при гласуването на финала на тази процедура, ако предишният кандидат отново получи 17 гласа и бъде избран, тогава президентът е длъжен да издаде указ без да може да връща вече. Иначе казано: процедурата трябва да се открие отново с участие на други кандидати, което не изключва възможността между тях отново да бъде издигнат и Гешев. И тогава, при тази нова процедура, ако отново Гешев набере 17 гласа, независимо дали при първото гласуване или на балотаж, президентът е длъжен да подпише тази повторно предложена кандидатура. Досега в практиката имаме два примера на такова връщане. Единият беше през 1998 г., когато Бойко Рашков беше избран за главен прокурор от ВСС, но мандатът на този съвет беше предсрочно прекратен, а междувременно президентът Петър Стоянов върна предложението за назначаване на Рашков. Новият състав на ВСС отвори нова процедура, при която освен Бойко Рашков бяха издигнати още трима кандидати: Росен Димов, Васил Миков и Никола Филчев. Стигна се до балотаж, макар че тогава изборът ставаше с обикновено мнозинство от 13 гласа. На балотажа се явиха Миков и Филчев и Филчев спечели с 14:11 на втори тур. По този начин е изтълкувана Конституцията тогава. След това е приета новата разпоредба на чл. 173, ал. 13 ЗСВ, а въпросът е дали той е съобразен с идеята на Конституцията. В този смисъл, аз съм на мнение, че президентът даже закъснял да сезира КС. И намирам основание да направи не само искане за тълкуване, но и за обявяване на разпоредбата на чл. 173, ал. 13 от ЗСВ за противоконституционна. Ако КС я обяви за противоконституционна, ще се възстанови действието на предишния текст на закона, който предвижда задължително провеждане на нова процедура.

Фотограф: Надежда Чипева Доцент д-р Атанас Славов, преподавател по конституционно право в СУ: Президентът има и друг силен коз - да инициира промени за реална отчетност и отговорност на главния прокурор Конституцията не дава детайлна уредба на процедурата за назначаване на главния прокурор, председателите на КС и ВАС. В същото време конституционният стандарт изисква да е спазен принципът за независимост на съдебната власт, както и изискванията за високи професионални и нравствени качества на кандидатите. Възлагайки на президента правомощието да издава указ за назначаване на тримата висши ръководители, конституционният законодател се е опитал да балансира принципите на правовата държава и независимостта на съдебната власт с изискванията за демократична легитимност на всеки ключов избор на висши конституционни органи. Ето защо президентът има не само конституционното правомощие да издаде указ за назначаване или да откаже такова, но и да се увери в изискването за високите професионални и нравствени качества на кандидатите, както и за качеството на процедурата, чрез която те са номинирани и избрани от ВСС. Президентът е призван да направи не само формална преценка за съответствие, но и съдържателна - доколко е спазен конституционният стандарт. Всяка процедура по номиниране и избор на висши конституционни органи предполага състезателност и плурализъм, присъщи на едно демократично общество и институции. Това не са само формални изисквания, които могат да бъдат заобиколени с предварително постигнати договорки и споразумения. В противен случай имаме само една демократична фасада, зад която се спотайват добре организирани олигархични интереси и зависимости. Съмненията, породени в рамките на процедурата за избор на главен прокурор, включително по отношение на нарушената неутралност на кандидата, директното атакуване на представители на гражданското общество и медиите, представители на независимата адвокатура, изискват президентът с особено внимание да упражни конституционните си правомощия. Отказът на президента да издаде указ за назначаване и връщането на процедурата обратно във ВСС предполагат съдържателен, а не формален дебат. Ако ВСС просто прегласува с необходимото мнозинство - без да проведе съдържателен дебат и при липса на алтернативна кандидатура - и изпрати отново на президента за издаване на указ, това би превърнало президента в формален регистратор на решението на ВСС. Публичният интерес и конституционните принципи обаче предполагат друг подход - нова процедура с няколко кандидати и съдържателни дискусии във ВСС. Президентът би могъл да се възползва от конституционното правомощие да иска тълкуване на разпоредбата на чл. 129, ал. 2 от Конституцията, както в светлината на натрупаната през годините различна практика, така и през призмата на многократно отправените към страната европейски препоръки за рефомиране на статута и функциите на главния прокурор, в това число възможност за ефективно наказателно разследване, отстраняване и освобождаване от длъжност при извършени тежки нарушения (вж. Становището на Венецианската комисия относно измененията в ЗСВ от 2017 г. § 26-40). Липсата на реална реформа до този момент обосновава и необходимостта от завишени критерии при провеждането на процедурата и назначаването на новия главен прокурор. Още един аспект, който трябва да се има предвид, е често изменящата се през годините законова уредба на процедурите за избор на тримата висши ръководители от ВСС и допускането на различни, а понякога противоположни модели при съществуването на един и същ конституционен текст. Това състояние повдига основателни въпроси относно спазването на конституционните стандарти - до каква степен те са възприети в ЗСВ. Президентът има и още един силен коз: след широки обществени консултации да инициира промени в конституцията, въвеждащи реална отчетност и отговорност на главния прокурор - в защита на върховенството на правото и независимостта на съдебната власт и в изпълнение на многократно отправените международни препоръки. Ако се възползва от тази възможност, президентът ще остане в историята като първия държавен глава осъществил това изключително важно правомощие. Политическият ефект от едно такова решение е генерирането на обществена подкрепа извън кръга традиционните му избиратели.