България вече няма как да отлага механизма за разследване на главния прокурор
Бойко Борисов се размина с Венецианската комисия за това как трябва да се гарантира независимост на процедурата
Екип на Капитал
"Аз поемам ангажимент това, което те препоръчат, да го изпълня на 100 процента." С тези думи в сряда пред bTV премиерът Бойко Борисов се ангажира да изпълни препоръките на Венецианската комисия (както е по-известен консултативният орган към Съвета на Европа за демокрация чрез право) относно въвеждането на процедура за разследване на главния прокурор.
Препоръките бяха приети в петък, а Борисов заяви, че след като това се случи, ще има извънредно заседание, "може би събота или неделя, на Министерски съвет". И допълни: "И всички препоръки ще ги приема."
Премиерът трудно може да се отметне от обещанието си, защото международният натиск за въвеждането на такъв механизъм е по-голям от всякога, а българските власти нямат повече възможни ходове, за да отлагат промените, които са очаквани и от Европейската комисия, или още по-малко - да направят нов опит да ги имитират.
Загубени в превода
В емоционалното си участие министър-председателят каза, че има черновата на становището, в която "три в общи линии са важните неща":
- Механизмът да не обхваща председателите на Върховния касационен и Върховния административен съд ("Те казват – не е хубаво съдиите да ги закачат, образно казано. Добре. Оставяме и това ще приемем като решение, само главният прокурор бъде изслушван.")
- "Второ – за подсъдността на главния прокурор. Те казват - трябва да има абсолютно независими прокурор, звено, както е по вашата конституция, но абсолютно независимо, да бъде избрано с две трети от прокурорската колегия и т.н."
- "И третото беше, мисля, да го съобразим с конституцията. Но тези двете са важни."
От съобщението на Съвета на Европа за приетото становище на Венецианската комисия обаче става ясно, че "трите важни" неща, които Борисов посочи в сряда, нямат много общо с препоръките на уважаваната институция. Реалните препоръки на комисията, с които Борисов се ангажира предварително, са точно в обратната посока на опорните точки, поддържани от правителството и ръководството на прокуратурата. За разлика от модела представен от Борисов, разследването да се прави от прокурор, избиран от прокурорската колегия, експертите предлагат бъдещият механизъм да бъде изваден от институционалната рамка на държавното обвинение, а освен това - да подлежи на съдебен контрол.
Необходимостта от въвеждането на процедура за разследване на главния прокурор беше констатирана още през 2009 г. от Европейския съд по правата на човека по делото "Колеви срещу България", образувано по жалба на бившия върховен прокурор Николай Колев, а след убийството му през 2002 г. - продължени от неговите роднини.
Тогава съдът в Страсбург констатира, че йерархичната структура на държавното обвинение, на върха на която стои главният прокурор, който има власт над всички прокурори, на практика не позволява той да бъде разследван дори да има съмнения, че е извършил тежко престъпление. В продължение на девет години Съветът на Европа очакваше българските власти да изпълнят решението на Страсбург, като предложат подходящ механизъм, но темата влезе в дневния ред на правителството едва след като въпросът беше поставен от Европейската комисия.
В петък Комитетът на министрите, който следи за изпълнението на решенията на ЕСПЧ, за пореден път констатира, че българските власти не са направили нищо, за да изпълнят решението "Колеви срещу България", а констатациите на институцията са още по-остри от тези на Венецианската комисия (за повече информация - вижте в края на текста).
Двойка за Кирилов
Становището на Венецианската комисия на практика поставя двойка на проекта на правосъдното министерство, представен през юни като отговор на българските власти на препоръките на Съвета на Европа и очакванията на Европейската комисия.
Тогава пред магистрати и представители на неправителствени организации Данаил Кирилов и заместникът му Евгени Стоянов представиха процедура за разследване и отстраняване не само на главния прокурор, но и на председателите на ВКС и ВАС. Предложението на Кирилов беше разкритикувано от професионалната общност и получи подкрепа единствено от редовете на държавното обвинение (чието ръководство най-вероятно е и автор на текстовете).
Проектът предвиждаше въпросното разследване да остане изцяло под контрола на държавното обвинение и да се провежда от прокурори и следователи. Предвиждаше се процедура за отстраняването на "тримата големи" от длъжност, която се инициира най-малко от трима членове от съответната колегия на ВСС, а, за да се стигне до отстраняване, трябваше да гласуват 17 от членовете на съвета.
В становището си от Венецианската комисия любезно изразяват приветствие към "намерението на българските власти да намерят решение на сериозна празнота в наказателната система - фактическата невъзможност за разследване на главния прокурор", но отбелязват, че "съществува сериозна опасност предложеният механизъм да не постигне целите си". Според експертите предложеното решение може и да е разумно, но само на теория.
От комисията подчертават, че разширяването на механизма към председателите на ВКС и ВАС е проблематично от гледна точка на независимостта на съда и не отговаря на европейските стандарти, като подчертават, че в пленума на ВСС съдиите нямат "нетно мнозинство" (т.е. съдиите, избирани пряко от съдии, са малцинство).
Експертите констатират, че главният прокурор има "значително влияние във Висшия съдебен съвет". Подобно директно заключение е вероятното първото официално потвърждение на отдавна известен факт, че всевластната и безконтролната фигура на ръководителя на държавното обвинение му гарантира неформална власт и в рамките на съдебния съвет.
Ето защо според Венецианската комисия предложеният модел, в който трима членове на прокурорската колегия предлагат отстраняването на главния прокурор, може да работи само на теория.
Работещото решение
Венецианската комисия предлага няколко възможни решения. Така например предложението за отстраняване на главния прокурор да може да бъде направено от членове на съвета, които не са свързани с прокуратурата (т.е. членове на Съдийската колегия).
Същевременно в законодателството трябва да се въведат гаранции, че главният прокурор няма да има институционално влияние над разследващите го, а отказите на започване на разследване от страна на прокуратурата да подлежат на съдебен контрол. Без да влизат в конкретика, от Венецианската комисия посочват, че подобно разследване може да се провежда от "някакъв вид независим прокурор", очевидно намеквайки, че това може да е човек извън системата на прокуратурата.
Във финала на становището си Венецианската комисия отбелязва, че проблемът с липсата на механизъм за разследване на главния прокурор не може да се реши само с едно законодателно изменение, а е необходима "институционална промяна, нови правила и еволюция на политическата култура", както и професионален етос. В становището се говори също така и за необходимостта от промяна на структурата на състава на ВСС, като предвид останалите коментари в становището на институцията това трябва да е в посока увеличаване на съдиите, избирани от съдии.
Кой ще отвори конституцията
Част от идеите на Венецианската комисия налагат промени в конституцията - тема, която беше заявена от президента Румен Радев при подписването на указа за назначаването на Иван Гешев за главен прокурор.
"В българския конституционен модел отчетността на главния прокурор приключва с избора му. Затова и обществото ни е особено чувствително към тази процедура. Въпросът обаче е в цялостния модел на българската прокуратура, в нейното устройство и функции, в мястото й в съдебната система и връзките с други институции", каза тогава Радев.
Държавният глава, който има право да предложи промени в основния закон, каза, че ще инициира консултации по темата. По информация на "Капитал" готовност за конкретни предложения има както в съсловните организации, така и в неправителствения сектор.
В сряда Бойко Борисов заяви, че ГЕРБ ще бламира този процес: "Който не е съгласен с конституцията – това е друга тема. Излиза, прави политически субект, печели властта и може да прави каквито иска промени. Сега да върви в тона на БСП отново, просто пак няма да се хвана на тази въдица."
Миналата седмица от ГЕРБ се обявиха против предложението на социалистите за промени в наказателния процес, които въвеждат съдебен контрол над отказите на прокуратурата да образува досъдебно производство. Нуждата от такъв механизъм е посочена както в становището на Венецианската комисия, така и в резолюцията на Комитета на министрите за изпълнението на делото "Колеви срещу България".
Това становище на Борисов до голяма степен предопределя съдбата на хипотетични бъдещи промени в основния закон - за тях ще е необходимо квалифицирано мнозинство в парламента, което няма как да се постигне без гласовете на управляващата партия.
В същото време позицията на премиера поставя въпроса как точно ще изпълни обещанието си да се съобрази с всички препоръки на Венецианската комисия.
Законопроектът на правосъдния министър Данаил Кирилов за механизма за търсене на отговорност от "тримата големи" в съдебната власт – главния прокурор и председателите на върховните съдилища, изобщо не дава решение на същностния проблем за липсата на гаранции в българското право за независимо разследване на главния прокурор. Нещо повече – той може да затрудни още повече инициирането на едно такова разследване. Това се казва в прав текст в резолюция на Комитета на министрите към Съвета на Европа, публикувана днес, във връзка с процедурата по изпълнение на двете важни решения на Съда по правата на човека в Страсбург "Колеви" и "С.З.", които засягат базисни проблеми на разследването в България, както и невъзможността за ефективно разследване на главния прокурор.
Резолюцията на Комитета на министрите идва в момент, в който заседава Венецианската комисия за демокрация чрез право (също орган на Съвета на Европа), чието становище съдържа същата остра критика по този законопроект. Това е логично предвид на ясните препоръки на Венецианската комисия, давани по предишни промени в Закона за съдебната власт.
Двете решения на Страсбург, които са в основата на тази процедура по изпълнение пред Комитета на министрите, са съответно от 2009 г. ("Колеви") и от 2015 г. ("С.З."). Вече години наред Комитетът на министрите (орган, който следи за изпълнението на решенията на ЕСПЧ), регулярно отбелязва, че те не се изпълняват, а засягат много важни проблеми на досъдебното производство по наказателни дела, липсата на гаранции за провеждането на ефективно разследване срещу главния прокурор, а в този контекст – и проблема с отстраняването на съдии.
Особено остро проблемът с изпълнението на тези решения бе поставен тази пролет, като на българското правителство бе поставен срок до 1 октомври да представи ефективни мерки. Това стана причина правосъдният министър Данаил Кирилов да лансира набързо написан законопроект, който предизвика остри критики сред правната общност у нас. Той предвижда общ механизъм за разследване и отстраняване от длъжност на тримата големи в съдебната власт, което да става след разрешение на Висшия съдебен съвет. Разследването се извършва от специализираната прокуратура, т.е. отново под шапката на главния прокурор.
Острият тон на резолюцията на Комитета на министрите надминава всички очаквания, коментираха днес и юристи правозащитници. Действително, всички индикации до момента сочеха, че опитите на българските власти - и специално на правосъдния министър Данаил Кирилов - да маркират изпълнение на решенията на ЕСПЧ, като в същото време се запази пълната безконтролност на прокуратурата и специално на фигурата на главния прокурор, ще предизвикат много остра реакция на Комитета на министрите. Оттам на няколко пъти дадоха ясно да се разбере, че не приемат опитите на министъра да ги заблуждава, че изпълнява решения на Съда в Страсбург и препоръки на Венецианската комисия, докато в същото време прави точно обратното. Това се случи по време на кръглата маса с представители на Отдела по изпълнение на решенията на ЕСПЧ през юни в София, както и в доклада за резултатите от нея.
В този смисъл сегашното критично становище на Комитета на министрите е напълно очаквано. В него се казва, че българските власти спешно трябва да изготвят нов законопроект, в който наистина да създадат "солидни гаранции" за ефективното независимо разследване на главния прокурор чрез институционална, йерархическа и практическа независимост на органите, които извършват това разследване, във всички ситуации с изключение на случаите, когато се налагат спешни действия по разследване. Подчертава се, че ако се налага, следва да се направят и съответните конституционни промени.
Доколкото никога не е бил идентифициран проблем с търсенето на отговорност от двамата председатели на върховните съдилища, Комитетът на министрите приканва правителството да преосмисли текстовете, които се отнасят до тях, като изразява специална загриженост за предвижданата възможност за автоматично отстраняване от длъжност на тези двама най-високо стоящи съдии, което би могло да застраши тяхната независимост.
Подчертава се изключителната важност на необходимостта от адекватни гаранции срещу злоупотреба в процедурата при отстраняване на съдии по принцип и се призовават българските власти да се откажат от идеята за автоматично отстраняване на съдии по искане на главния прокурор.
Също така властите са приканени да въведат съдебен контрол върху отказите на прокуратурата за образуване на досъдебно производство заедно с мерки за избягване на прекомерното натоварване на съдилищата и прокурорите с оглед на предварителна оценка за обхвата и условията, които трябва да има такъв съдебен контрол.
