Реформа в прокуратурата? Може и без промени в Конституцията

За автора До тази седмица Андрей Янкулов беше прокурор в Софийска градска прокуратура, но напусна системата в несъгласие със случващото се в нея. Бил е зам.-министър на правосъдието (2014-2015 г.) и на зам.-министър на вътрешните работи (2013 г.)

Преди близо три столетия Шарл Монтескьо публикува "За духа на законите", достигнал до заключението, че "всяка власт корумпира, а абсолютната власт корумпира абсолютно", поради което и властите трябва да бъдат разделени, за да се възпират една друга.

Преди близо три десетилетия България приема сега действащата си Конституция, която прогласява въпросния принцип. За това време най-много и често основният закон е променян в частта, която регулира съдебната власт. Днес отново се говори за необходимост от поредни промени, касаещи мястото, структурата и функциите на прокуратурата, както и статута на главния прокурор.

Абонирайте се за Капитал

Четете неограничено и подкрепяте усилията ни да пишем по важните теми

Фигурата на главния прокурор през годините се осветли като мощен фактически властови център – и логично започнаха да се поставят много въпроси, включително и от ред международни институции – какви са механизмите за контрол върху него.

Конституцията казва, че "главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори" (чл. 126 ал. 2). Този текст не може да се чете изолирано, защото преди него се казва, че ">Върховният касационен съд (ВКС) осъществява върховен съдебен надзор за точно и еднакво прилагане на законите от всички съдилища", а после преповтаря същото за Върховния административен съд (ВАС), но само в сферата на административното правораздаване.

Тоест, според цитираните конституционни текстове, и ВКС, и ВАС, и главният прокурор осъществяват "надзор" върху всички надолу по веригата, респективно в съда и в прокуратурата. Никога обаче не е имало какъвто и да е спор, че "надзорът", който се упражнява от върховните съдилища според Конституцията, не ги превръща във всевластни господари на същинската функция на съдилищата – решаването на правни спорове, а успоредно с това пък се твърди, че също "надзорът", който също според Конституцията се осъществява от главния прокурор, го превръща във всевластен господар на същинската функция на прокуратурата – наказателното преследване. Правомощието на "методическо ръководство" на главния прокурор едва ли помага да се направи изводът, че именно конституционната рамка му дава тази различна власт по отношение на прокурорите, доколкото също никога не е било поставяно под съмнение, че ръководството е именно "методическо" – методически, а не конкретни указания, касаещи общи, а не частни случаи.



Не е конституцията, а НПК и ЗСВ

Според мен и от буквалното, и от систематическото тълкуване на чл. 126 ал. 2 от Конституцията по никакъв начин не следва, че същата дава неограничена власт на главния прокурор, що се касае до упражняването на прокурорски правомощия по конкретни случаи. Същевременно обаче и Законът за съдебната власт (ЗСВ), и Наказателно-процесуалният кодекс (НПК) уреждат добре известната и безспорна строга йерархия в държавното обвинение, като всеки горестоящ прокурор може да ревизира всяко изключено от съдебен контрол решение на долустоящия му. А най-горе на тази пирамида стои именно главният прокурор. Това обаче си остава законово, а не конституционно разрешение – как точно ще бъде уредена йерархичната подчиненост в прокуратурата категорично е предмет на законова, а не конституционна регламентация.

През 2006 г. Конституционния съд (КС) отклонява искане на главния прокурор за тълкуване на този текст от Конституцията. КС отклонява искането точно с мотива, че според чл. 133 от Конституцията въпросите, свързани с организацията и дейността на прокурорските органи, се уреждат със закон и са прерогатив на Народното събрание, а не на КС.

В този ред на мисли, напълно постижимо и при действащата конституционна рамка би било законово положение, при което отделен прокурор, прокурорско звено или пр. биха били дори изключени от цитирания йерархичен контрол при разследвания със строго определен предмет. "Надзорът за законност", който главният прокурор би имал и върху тях по силата на Конституцията, както и върху всички останали прокурори, не би се разпростирал и върху ревизия на конкретните им решения да го преследват наказателно като го привлекат в качеството на обвиняем например, така както и "върховният съдебен надзор" на ВКС по Конституция не означава, че с решение на ВКС може да се ревизира всеки съдебен акт.

Контролът през Прокурорската колегия

Разбира се, при поглед върху по-голямата картина веднага се вижда, че кариерната съдба на всеки един прокурор е в ръцете на Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет, която пък е съставена основно от бивши и бъдещи административно подчинени на главния прокурор. Макар и досега все пак краткото време на съществуване на Прокурорската колегия също показва, че в нея цари пълно единомислие със становището на главния прокурор по всички съществени за институцията въпроси. Тоест не е много вероятно да се очаква, че дори и да има формална функционална независимост за конкретно разследване, който и да е прокурор би дръзнал да го проведе. Трябва да се вземе предвид и институционалната култура – дори и заложената в закона строго йерархична структура да бъде формално коренно променена от днес за утре, манталитетът на работещите в нея като част именно от такава организация не може да бъде променен така лесно.

И тук следва да се постави следващият въпрос, който също се е приемал за реторичен достатъчно дълго време, без това реално да почива на някаква задълбоченост – монополист ли е по Конституция прокуратурата на функцията по наказателно преследване?

Приватизация на обвинението или съдебен контрол

Тази догма през 2016 г. първи разчупи големият български юрист доц. Кристиан Таков, но за съжаление нямаше време да развие идеята си, а и не срещна достатъчно подкрепа нито от теоретиците, нито от практиците. Пред препълнената 65-та аудитория на Софийския университет Кристиан Таков представи виждането си за "приватизация на обвинението" в смисъла на "демонополизация" – защото към момента единствено прокуратурата решава дали, на кого и за какво да повдигне обвинение, а такъв монопол най-малкото не й е гарантиран от Конституцията.

През 2019 г. адвокат Румен Петров прави много полезен исторически анализ на английската уредба на наказателното преследване, който показва, че продължително време в Англия и Уелс (до 1986г.) дори не съществувал единен орган с компетентност да решава въпроса за повдигане на обвинение пред съда.

Според чл. 127 от основния закон конституционно прогласената задача на прокуратурата е да следи за спазване на законността, като това тя прави чрез изчерпателно изброените си правомощия: да ръководи разследването и упражнява надзор за законосъобразното му провеждане; да извършва разследване; да привлича към отговорност лицата, които са извършили престъпления, и поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер; да упражнява надзор при изпълнение на наказателните и други принудителни мерки; да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове; в предвидените със закон случаи да участва в граждански и административни дела.

За напълно вярно можем да приемем твърдението, че не всяко от изброените правомощия на прокуратурата е изключително (т.е. някои от изброените правомощия се упражняват и от други субекти, не само от държавното обвинение) и няма никакъв спор, че това не противоречи на Конституцията – например граждани също могат да поддържат обвинението по наказателни дела от общ характер, дори когато прокурорът не го поддържа, надзорът при изпълнение на наказанията се осъществява освен от държавни органи (не само прокурор), а и от организации и юридически лица с нестопанска цел, регистрирани в обществена полза и т.н.

"Изключителността" на едно от визираните прокурорски правомощия (т.е. абсолютната власт по отношение на решението да се проведе наказателното преследване) – привличането към отговорност на лицата, които са извършили престъпления от общ характер, е отбелязана в мотивите към две решения на Конституционния съд, който е казал, че "Според Конституцията прокуратурата има изключителна компетентност само да привлича към отговорност лицата, които са извършили престъпление, и да поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер - чл. 127, т. 1 , но не и да прекратява наказателното производство" (Решение № 1 от 14.01.1999 г. на КС на РБ по конст. д. № 34/98 г) И още: "Съдебният контрол се разпростира само върху законосъобразното осъществяване на правомощията на прокурора по чл. 237, ал. 1 НПК, поради което съдът няма възможност да се произнася по въпроси от компетентността на обвинителя и още по-малко да му дава задължителни указания за внасяне на обвинителен акт в съда. Само негово изключително правомощие е да привлече едно лице към отговорност по смисъла на чл. 127, т. 1 от Конституцията с предявяване пред съда на обвинителен акт." - (Решение № 7 от 16.12.2004 г. на КС на РБ по конст. д. № 6/2004 г.)

И в двете решения обаче визираната "изключителност" се преценява от гледна точка разграничаване по конкретен повод на функциите на прокуратурата от тези на съда. Не намирам убедителен аргумент в подкрепа на виждането, че след като е безспорно, че някои правомощия на прокуратурата, дадени й с чл. 127 от Конституцията, могат по силата на закон да се осъществяват паралелно и от други субекти, то едно от тях, въпреки че не е уредено по различен начин от останалите, би било противоконституционно да се упражнява и от другиго, отново по силата на закон.

Тоест съобразено с основния закон, според защитаваната тук теза, би било уреждането на правомощие в НПК и на други субекти в определени случаи и при изпълнението на дадени условия да привличат към наказателна отговорност дори и за извършени престъпления от общ характер, като вече въпрос на конкретно законодателно решение е как да бъде развито това.

Отказът да се образува досъдебно производство или прекратяването на вече образувано по същество представляват именно отказ на прокурора от упражняване на неговата "абсолютна власт" в сферата на наказателното преследване.

Решението да се прекрати разследването обаче не е безконтролно – съдът, макар и да не може да дава указания на прокурора кого трябва да привлече към наказателна отговорност, може да контролира прокурора дали законосъобразно е прекратил производството и да възстанови висящността му, ако намери, че това не е така. При положение че съществува съдебен контрол върху прекратяването на вече проведено разследване, според мен трудно може да се намери процесуална логика, по която съдебен контрол да не е допустим върху изначалния отказ да се започне такова разследване.

Причините могат да бъдат чисто прагматични, свързани с опасението да не се претовари съдът - трябва да се има предвид обаче, че обжалваните прокурорски постановления за отказ са около десет процента от общия брой, а и съвсем не е задължително съдебният контрол да се реализира от най-натоварените районни съдилища или да не бъде предшестван от вътрешно институционален в рамките на самата прокуратура.

Още повече че прагът за започване на разследване по нашия наказателен процес е висок, т.е. в общия случай се изисква формален акт на прокурор в резултат на преценка за наличието на вече събрана информация в подкрепа на твърдението, че е извършено престъпление &ndash т.нар. "достатъчно данни". На практика това означава, че вън от случаите на неотложност или явно извършване на престъпление, разследването започва след вече проведен извънпроцесуален етап на т.нар. "предварителна проверка", но по съществото си също разследване, защото и при нея се събира информация за престъплението, освен ако самият сигнал не съдържа към себе си и "достатъчното данни" (каквито случаи са в действителност много редки).

Съвсем неслучайна е препоръката на Комитета на министрите към Съвета на Европа по изпълнение на решенията на Европейския съд за правата на човека (ЕСПЧ) по делата "С.З. срещу България" и "Колеви срещу България", идентифициращи системен проблем с ефективността на разследванията (повторена и с последната междинна резолюция от 05.12.2019г.) - да се регламентира съдебен контрол върху отказа на прокурора да започне разследване.

Същата препоръка е отправена още както в становището на Венецианската комисия от 09.12.2019г. по предложените от българското правителство промени за търсене на отговорност от "тримата големи", така и в окончателния доклад от независимия външен анализ на структурния и функционален модел на прокуратурата от 15.12.2016г.

Идеята е в пълно съзвучие и с т. 34 от приета от Комитета на министрите към Съвета на Европа на 06.10.2000 г. Препоръка Rec (2000) 19: "Заинтересованите страни с признат или възможен за идентифициране статут, по-специално жертвите, следва да могат да обжалват прокурорските решения да не се предприема наказателно преследване; такова обжалване може да бъде реализирано, ако е уместно след йерархичен контрол било чрез съдебно оспорване, било чрез възможност страните да повдигнат частно обвинение."

Как е в другите държави в ЕС

Критичният поглед на съществуващия у нас монопол върху наказателното преследване не би бил пълен, без да се потърси сравнение със съществуващото положение в другите европейски държави. Цитираните по-долу данни са от материали от неофициално сравнително правно изследване, предоставени от съорганизаторите от Съвета на Европа на участниците в Кръгла маса по изпълнението на решенията на ЕСПЧ по групата дела "С.З. срещу България" и "Колеви срещу България", провела се на 20-ти и 21-ви юни 2019г. в гр. София. Информацията е събирана основно от книгата "Towards a Prosecutor for the European Union".Тези материали се отнасят до 24 държави, основно от Европейския съюз (ЕС), а не до всички европейски държави.

В десет от изследваните европейски правни системи прокурорът не е единственият орган, който е компетентен да започне наказателно разследване, защото има възможност за (субсидиарно) частно обвинение, народно обвинение (actio popularis) или жалба пред съдия-следовател - Хърватия, Англия, Франция, Унгария, Люксембург, Норвегия, Полша, Шотландия, Испания, Швеция.

В единадесет от изследваните държави има някаква форма на съдебен контрол на прокурорското решение да не се започва разследване - Англия, Естония, Литва, Малта, Полша, Румъния, Русия, Шотландия, Холандия, Турция, Украйна.

Като цитираните в предходните два абзаца разпоредби не съществуват в Австрия, Германия, Гърция, Португалия и Дания. В Гърция обаче има особен ред за започване на наказателно разследване от апелативен съд в изключителни случаи. Единствено от всички изследвани, датското законодателство не предвижда възможност за оспорване на отказа на прокурор да започне разследване или да прекрати разследване, с изключение на йерархичен контрол в рамките на самата прокуратура. В другите четири държави има съдебен контрол на етапа приключване на разследването, а в повечето от тях прагът за започването му се определя като относително нисък – т.е. без изискване за наличие на формални предпоставки.

Съдебният контрол се инициира от лице със статут на "жертва", "пряко заинтересовано лице", като информацията как точно е дефиниран този статут в отделните правни системи е оскъдна.

Дори и в юрисдикциите, които считат, че прокуратурата има "монопол" върху ръководството и надзора на разследването и/или наказателното преследване на престъпления, които подлежат на публично преследване (Германия, Италия, Литва, Холандия, Естония, Малта), този "монопол" не изключва съдебен контрол върху отказа за започване на разследване или съдебен контрол в случай на автоматично започнато разследване (Италия, Литва, Холандия, Естония, Малта), а в някои от тези страни съдът може дори да разпореди мерки за наказателно преследване (Германия, Италия, Холандия и в Малта, но с известни особености).

Може да се направи обобщението, че в България: 1. прагът за започване на разследване е висок; 2. съдебният контрол е напълно изключен на етап отказ от започване на разследване; 3. прокурорът е единственият орган, който е компетентен да обвинява пред съда при дела от общ характер. Кумулативното наличие на всички изброени е екзотика за европейските правни системи и няма никаква връзка с това колко "добро" или "ползващо се с обществено доверие" е наказателното им правосъдие или в частност един от важните участници в него – прокуратурата, а просто е търсена добре познатата система на "checks and balances", която у нас очевидно отсъства.

Къде е мястото на прокуратурата - полският опит

И накрая, но разбира се не и по важност, следва да се обърне внимание на въпроса с мястото на прокуратурата в системата на държавните органи. В тази връзка горещо препоръчвам два документа на Венецианската комисия, достъпни на сайта й – Report on European Standards as regards the independence of the Judicial System от 2010 г. и Poland: Opinion on the Act on the Public Prosecutor’s Office as amended, прието през декември 2017 г.

Историческото развитие на полската прокуратура (за което информация се съдържа в последния цитиран документ) е много показателно за практическия резултат за върховенството на правото, до който може да доведе необмисленото й прехвърляне из различните държавни власти.

След падането на комунизма, квази-независимата позиция в системата на държавните органи, която полската прокуратура е имала до момента, е ликвидирана, като е свързана с изпълнителната власт и правомощията на главния прокурор са упражнявани от министъра на правосъдието, който предполагаемо започва да се намесва и по конкретни дела. С Конституцията от 1997 г. е премахнато уреждането на статута на прокуратурата на конституционно ниво. С изменение на устройствения й закон през 2009г. обаче отново е постигнато значително засилване на независимостта й от изпълнителната власт, като позициите на главен прокурор и министър на правосъдието са разделени с цел да се намали политическото влияние при упражняване на прокурорските правомощия. Засилена е и независимостта на отделния прокурор при конкретната му работа по делата. В първия от цитираните по-горе документи на Венецианската комисия въпросните промени в полското законодателство са дадени като пример за разширяващата се тенденция в европейските правни системи към по-независими прокурорски органи, а не подчинени или свързани с изпълнителната власт.

С нови изменения в сила от 2016г. е върнато положението, при което министърът на правосъдието е и главен прокурор, като промяната е оправдана от полските власти с това, че формалната независимост на прокуратурата от правителството се оказала илюзорна и така или иначе не осигурила нито нейната отчетност, нито гаранции за предотвратяване на политическия натиск върху дейността й.

В посоченото становище Венецианската комисия отправя множество критики към така приетите изменения в полското законодателство. Идентифицираните нееднократно в последните години и от органите на ЕС проблеми с върховенството на правото в Полша без съмнение касаят отнетите независимост и политическа неутралност не само на съда, но и на прокуратурата.

Смяната на мястото на българската прокуратура според мен не би помогнало с нищо за преодоляване на наличните дефицити, а напротив – би създало нови такива. Пожарът (липсата на фактическа независимост и подчинение само на закона) не се гаси като наливаш бензин (намаляване и на писаните гаранции за независимост, вместо търсене на път за запълване на съществуващите с реално съдържание). По-тясното обвързване на прокуратурата с изпълнителната власт едва ли ще доведе до презюмираното и целено "носене на политическа отговорност" за несполуките (сякаш действителността не ни показва, че такава е химера сега и за органи, по отношение на които също би трябвало да е налична), докато с голяма степен на вероятност би донесло още по-голямо засилване и разпростиране на нездравия политически натиск и към криминалните случаи, засягащи по-малозначителни интереси, които в момента остават встрани от него и работата по тях върви сравнително качествено и спокойно. А случаите с голяма значимост ще продължат да са така или иначе загубени от гледна точка върховенството на правото.

Изминаването на необходимия път ще включва предприемане на малки стъпки към постигане на система на контрол и равновесие, при която всяка фактическа "абсолютна власт" да бъде ограничавана. Тези стъпки могат да ни се струват незначителни, но са важни. А за големите стъпки, ще се наложи отново да се позовем на Венецианската комисия – за съжаление няма да стане само с нормативни промени без "еволюция на политическата култура", както и нов "професионален етос".