Доц. Христо Христев: Всяка държава в ЕС сама решава как да използва зелените сертификати

Специалистът по право на ЕС за свободата на движението по време на ковид пандемията

   ©  Цветелина Белутова
   ©  Цветелина Белутова

Визитка

Доц. д-р Христо Христев е преподавател по право на ЕС в Юридическия факултет на СУ "Св. Климент Охридски" от 2009 година, доктор по публичноправни науки и право на ЕС от Университета на Нанси, Франция. Специализирал в различни области на правото на ЕС в Белгия, Германия, Великобритания, Канада. Гост-лектор в Университета на Нанси, Университета на Бордо и Университета на Страсбург, Франция. Кавалер на Ордена на академичните палми на Френската република.
Пандемията от COVID-19 постави органите на ЕС и държавите членки в сложната ситуация да балансират между общественото здраве и личното право на свободно движение. Това е сериозен проблем, ако се вземе предвид че именно подсилването на индивидуални свободи като тази на придвижване стоят в основата на съюза.

Ако досега протестите спрямо налагането на ограничителни мерки за придвижване произлизаха основно от по-радикални, маргинални елементи на европейските общества, то предложението на ЕК за ограничаването на "срока на годност" на зелените сертификати миналата седмица събуди недоволство и в част от хората, които приемаха досегашните ограничения за разумни.

Донякъде това се дължи на изтощението от пандемията. Недоволството обаче произлиза и от неизпълнените обещания на органите на ЕС, че зелените сертификати, както бяха приети в началото на лятото, ще гарантират свобода на движение без допълнителни мерки. До каква степен това недоволство може да произведе промяна в политиките на съюза обаче зависи не само от числеността и гласността на недоволните, но и от това какви са правните основания държавите да налагат толкова продължителни и толкова сериозни ограничения.

В какви случаи е допустимо държавите - членки на ЕС, да ограничават свободата на придвижване?

Ако говорим за упражняването на правото на свободно движение на гражданите на ЕС, било общото право, произтичащо от статуса ни на граждани на Съюза, било за правата на свободното движение в различните форми на извършване на икономическа дейност в рамките на вътрешния пазар на ЕС, съществува много ясна уредба и богата съдебна практика относно това при какви условия може да бъде ограничавано свободното движение в неговите различни форми. Налагането на допустими ограничения на свободното движение в ЕС почива на определени нормативни разрешения в самите учредителни договори на ЕС, които съществуват от началната им редакция, а от друга страна е предмет на допълнителна уредба и в актове на производното право, приети от институциите на съюза.

Ограничаване на свободното движение на гражданите на ЕС е възможно в три основни хипотези:

  • Когато съществува заплаха за общественото здраве,
  • когато поведението на конкретно лицето може да се разглежда като заплаха за обществения ред и
  • когато съществува заплаха за обществената сигурност, разбирана в смисъл на вътрешна или национална сигурност.

Във всяка от тези хипотези, поне до началото на пандемията от ковид, трайната практика по прилагане на предвидените основания за ограничаване на правата на свободно движение, предполагаше по отношение на конкретно лице да се установи, че то е засегнато от заболяване с висок епидемичен потенциал, или от инфекциозно или паразитно заболяване, за което се прилагат мерки на ограничения и на собствените граждани на приемащата държава. Що се отнася до ограниченията, свързани със защита на обществения ред и обществената сигурност, те предполагат да имате реална, актуална и достатъчно съществена заплаха, която да бъде обективно доказана в конкретна хипотеза тогава, когато се ограничават правата на конкретно лице.

Мярката на ограничение, която се приема, трябва да бъде пропорционална на степента на опасност, която съществува. Ограниченията, на които бяхме свидетели, особено в началната фаза на избухване и разгръщане на пандемията, всъщност са извън всякакво съмнение безпрецедентни за целия период на съществуването на европейската интеграционна система. Никога не е имало блокови ограничения, при които вие спирате придвижването не само на x, y или z, за които имате съмнения или конкретни елементи, които показват, че могат да са болни от тежко заболяване, което представлява опасност за общественото здраве. В случая с COVID-19 бяхме свидетели на друг подход - превантивно ограничаване в много висока степен на свободното движение в държавите членки и в целия ЕС, за да не се позволи на проблема да се разгърне.

В правно отношение можем да спорим, доколко такъв подход на блокови ограничения изобщо съответства на предвидените в правото на ЕС условия за ограничаване на свободата на движение във вътрешния пазар на Съюза. Но в крайна сметка той беше приет като допустим подход на действие в началната фаза на разпространение на COVID-19. Тогава все още нямаше обща рамка на управление на пандемията, а разпространението на заразата трябваше да се ограничи. Оттам нататък бяха приети допълнителни мерки, които целят да координират решенията на национално ниво за противодействие на пандемията - например Съветът на ЕС прие препоръка 2020/1475. От друга страна, беше приет и регламент 2021/953, установяващ допълнителните мерки, които целят да бъде гарантирано ефективното упражняване на правото на свободно движение в рамките на ЕС, макар и с някои допълнителни условия, като например притежаването на единен сертификат за ваксинация, издаден по реда на регламента.

Във връзка с последното предложение на ЕК за "срока на годност на сертификатите" имаше коментари, че тази променливост в позицията на органите на ЕС нарушава стандарти на прозрачност, на предвидимост, които са ключови за провеждането на икономическа дейност. Има ли това твърдение правни основания?

В рамките на правния ред на ЕС е утвърден принципът на правна сигурност, който цели да осигури предвидимост, яснота и устойчивост на правната уредба. Утвърдено е също едно специфично проявление на правната сигурност, обособено като самостоятелен общ принцип на правото на ЕС: защитата на оправданите правни очаквания на частноправните субекти. И двата принципа са сред значимите елементи, които обуславят законността на актовете, които ЕС приема. В случая с ковид, според мен обаче не можем да разглеждаме мерките, които се вземат на европейско равнище изолирано от начина, по който се управлява и се реагира на това заболяване на национално равнище. Вие виждате, че сме в ситуация, в която се търси противодействие на заболяване, чиито мащаб, бързина на разпространение и способност да доведе до съществен брой тежки случаи, са много сериозни. В този смисъл аз апелирам да разглеждаме мерките, които се приемат, в контекста на особеностите, които разкрива ковид и да сме разумни относно какво може и не може да се приема като мерки по отношение на противодействието на това заболяване.

Логично е при приемането и изменението на нормативната уредба, чрез която се управлява пандемията, мерките, които се предприемат на национално или европейско ниво, да са съобразени с динамиката на самото заболяване, на резултатите от научните изследвания за него. Бих искал също да подчертая, че предвид разпределянето на властовите правомощия между държавите членки и европейските институции, установено в учредителните договори на ЕС, властовата компетентност да се решават въпросите, свързани с общественото здраве, е в полето на държавите членки. ЕС може да има допълващо, подпомагащо действие, да координира това, което държавите предприемат като мерки, но не може да замести държавите в тази им роля на основен регулатор на проблемите на общественото здраве и здравеопазване.

Когато правим преценка на предвидимостта на правната уредба, трябва също да отчитаме, че има поява на нови щамове, поставя се въпросът за ефективността на досега развитите ваксини. Ситуацията е динамична Малко или повече, за да може адекватно да се премине през нея от една страна е необходима адекватна координация на това, което се прави на на национално равнище. От друга страна, е необходимо мерките да бъдат адаптирани, така че да се запази, макар и с определени ограничения, функционирането на вътрешния пазар на ЕС.

До някаква степен това отговаря и на фундаменталния въпрос дали едно ограничение е разумно.

Пропорционалността на налаганите ограничения обичайно се оценява, като на първо място трябва да се извърши анализ съществува ли необходимост да се приеме мярката, а на второ място се съпоставят различните възможни решения. На тази основа се прави извод дали мярката, която се избира, е най-подходяща спрямо необходимостта от защита на някакъв обществен интерес, на който отговаряме, дали същевременно нямо по-щадяща мярка, която да постигне същия или съпоставим резултат. Малко или повече това е субективна оценка разбира се.

Когато говорим за ограничения в рамките на ЕС и на неговите държави членки поради пандемията от COVID-19, в момента става въпрос най-вече за това, че ние трябва да разполагаме с дигитален сертификат, за да упражняваме правата си на свободно движение. Подчертавам, това е условие за свободното движение в ЕС, ако и доколкото държавите членки решат така. Много важно е да имаме предвид, че регламент 2021/953 урежда общи правила по отношение на издаването, съдържанието и взаимното признаване на тези сертификати, но кога и за каква цел в една държава членка се изисква дигитален сертификат и респективно, ограничаването на какви права е допустимо, ако не разполагаме със сертификат или равностоен резултат от изследване, остава изцяло в преценката на държавите членки. Дали се изисква, или не се изисква представяне на дигитален сертификат за влизане в една държава членка или за извършване на определени дейности в нея решава не ЕС, а всяка държава членка.

Дори граничното влизане?

Точно така. Държавите членки са свободни да преценят дали да изискват дигитален сертификат за влизане на територията им. Регламентът на ЕС относно дигиталните сертификати не ги задължават да изискват това. Целта на европейската уредба е мерките, които влияят на свободата на придвижване, на пребиваване и на функционирането на вътрешния пазар, да са синхронизирани, да удостоверяваме някакъв основен кръг от обстоятелства, които са от значение, за да упражним правата си в рамките на ЕС, като разполагаме с един и същ документ. За да не изпаднем в една хипотеза, при която, ако целим да упражняваме правото си на свободно движение, спрямо всяка от 26-те държави членки, на която не сме собствени граждани, да се окаже необходимо да удовлетворим някакви различни условия за всяка от тези 26 държави. Това на практика би направило упражняването на свободата на движение невъзможно.

Какъв обхват има свободата на придвижване за граждани на ЕС в рамките на съюза?

Свободното движение на хора, както то е определено в правото на ЕС, включва, от една страна, общо право, гарантиращо на гражданите на ЕС да се придвижват и да пребивават краткосрочно в държави членки, различни от тази, на която са собствени граждани или в която пребивават продължително или постоянно. Когато говорим за свободно движение в ЕС, това обаче са и трите конкретни форми на свободно движение, предвидени още в началната редакция на Договора за създаване на европейската икономическа общност, т.нар. секторни свободи на движение, свързани с упражняване на икономическа дейност. Свободно движение на работници, свобода на установяване (хипотезата, в която физически лица извършват самостоятелна икономическа дейност в държава, различна от държавата им по произход чрез създаване на трайна връзка с нея) и свободата на предоставяне, респективно получаване на услуги. Тоест, ние говорим за едно общо право, което има същевременно няколко конкретни проявления, свързани с извършването на икономическа дейност в рамките на вътрешния пазар на ЕС.

От друга страна, свободата на придвижване е гарантирана и като основно право в Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи. Това вече касае не само възможността да се придвижваме свободно между отделните държави в Европа, но ни гарантира също свободно движение в рамките на държавата, под чиято юрисдикция се намираме.

Доколкото разбирам, законодателството за човешките права гарантира правото да излезеш от всяка една държава, правото да влезеш в собствената си държава, но правото да влезеш в чужда държава не е гарантирано. Същевременно в рамките на ЕС именно това последно право се подсилва.

Точно така. Значимата или принципната разлика между това, което ние имаме като уредба за свободното движение на хора в правото на ЕС и в международното право, е, че правото на ЕС включва възможността да упражняваме свободно движение спрямо държави членки, на които не сме собствени граждани. При свободното движение в рамките на ЕС и в частност във вътрешния пазар на ЕС обаче не става въпрос просто за възможността да влезете от държавата си на произход във всяка друга. Става въпрос за възможността да пребивавате в нея. Краткосрочно, продължително или постоянно. При това, като сте третиран наравно със собствените граждани на приемащата държава. Например ако вие работите, имате същите права и трябва да бъдете третирани правно и фактически като собствените граждани на приемащата държава. Ако извършвате икономическа дейност като самостоятелно заето лице, имате право да извършвате тази дейност при същите условия както собствените граждани на тази държава. Нещо повече, ние говорим за едно от фундаменталните положения, на които почива европейската интеграция, защото тази интеграция започва и свършва с вътрешния пазар на ЕС и свободния обмен между съставящите го държави.

Интервюто взе Веселин Нанов

Още от Капитал