От страните в Централна и Източна Европа единствено България, Естония и Чехия успяват да се възползват от икономическия бум и да натрупат фискални резерви. Докато Естония и Чехия разчитат на антициклични съкращения на разходите, България разчита на процикличен ръст на разходите, който е по-нисък от ръста на приходите, от една страна, и на приватизация, от друга. Така приходите от приватизация през 2004 г. достигат 90% от постигнатия бюджетен излишък, а през 2005 г. – 99%. Въпреки че остават сравнително високи в периода 2007–2008 г., делът им от излишъка намалява заради високия темп на цикличен ръст на приходите. В резултат на това България и Естония посрещат кризата с най-голямо фискално поле за маневри благодарение на ниските им нива на публичен дълг и натрупаните фискални резерви.

За постигането на тези резултати в годините преди кризата бяха предприети няколко важни стъпки:

1. Изпълнение на неписан ангажимент за поддържане на таван на публичните разходи от 40% от БВП и ежегодно намаляване на публичните задължения. Резултатът е постигане на средногодишни разходи от 37.3% от БВП в периода 1997 – 2008 г. и понижаване на брутния публичен дълг от 97.3 до 13.3% от БВП за същия период.

2. Оптимизиране на данъчната система и подобряване работата на данъчните администрации. От 2002 г. България работи усилено в посока намаляване на ставките по преките данъци и разширяване обхвата на сделките, които се облагат с ДДС. Данък печалба е понижен от 40% през 1997 г. до 10% през 2007 г., след което остава непроменен. Данъкът върху доходите на физическите лица е намален и променен от прогресивен с минимална и максимална ставка 20/40% през 1998 г. на плосък данък от 10%, който влиза в сила от началото на 2008 г. Логиката на данъчната политика в България не се различава значително от тази в страните от ОИСР, където данъчната тежест се измества от преките към косвените данъци.

3. Благодарение на провеждането на благоразумна фискална политика, икономическия подем и намаляващото ниво на публичните задължения управляващите успяват значително да намалят лихвените разходи от 3.7% от БВП през 1998 г. до 0.8% през 2008 г. В периода 2009 – 2014 г. средногодишните разходи за лихви са около 0.7% от БВП.

България в навечерието на кризата

Провеждането на благоразумна фискална политика, водена от трупане на резерви през 2004 – 2006 г., когато циклично изгладените средногодишни бюджетни излишъци достигат средно 1.3% от БВП, е заместено с минимални циклично изгладени излишъци от 0.1% през 2007 г. и 0.3% през 2008 г. Това се дължи на по-разхлабена бюджетна политика, която се характеризира с големи разходи в края на годината. Така през декември 2008 г. публичните разходи възлизат на 6.5% от БВП в сравнение със средномесечен разход за останалите 11 месеца от 2.5% от БВП.

От една страна, подобни действия могат да се обяснят с резкия спад на годишния ръст на БВП през последното тримесечие на 2008 г., т.е. може да се разгледат като опит на управляващите да стимулират икономиката. Подобна теза обаче изглежда малко вероятна, тъй като се наблюдават големи публични харчове в края и на 2007 г., независимо че тогава те не са съпътствани с по-нисък ръст на икономическата активност. Нещо повече - през 2008 г. управляващите са категорични, че финансовата криза в САЩ няма да засегне България, което се вижда и от приетия бюджет за 2009 г., който предвижда реален ръст на БВП от 4.7%. С други думи, публичните разходи в края на 2008 г. изглеждат повече като "харчене за последно", отколкото като използването им като инструмент за подкрепа на икономическия растеж.

Икономическата криза и креативното счетоводство

Независимо че още в края на 2008 г. се усеща рязък спад на икономическата активност, който се влошава в началото на 2009 г., това не води до преосмисляне на фискалната политика. Напротив, за разлика от други години през 2009 г. голяма част от публичните разходи са изтеглени през първата половина на годината, докато традиционно по-високите разходи са концентрирани през вторите шест месеца и най-вече през последното тримесечие. Проблемите във водената бюджетна политика много бързо си проличават от месечните данни за изпълнението на бюджета, които показват излишъци единствено през януари (основно заради големи публични разходи през декември 2008 г. и свързаното с тях внасяне на ДДС) и през април (основно заради крайния срок за плащане на преките данъци и вноската на печалбата на БНБ в държавния бюджет).

Независимо от промяната във фискалната политика през втората половина на 2009 г. тя изглежда водена повече от популизъм, отколкото от експертни решения, което се вижда от късната актуализация на бюджета за 2009 г. и прехвърлянето на огромна част от публичните задължения за следващата година. Въпреки това допълнителните разходи за разплащане на стари задължения не са включени в приетия бюджет за 2010 г., което се вижда както от оптимистичните му параметри, така и от последвалата актуализация в средата на годината.

През 2011 г. касовият дефицит бележи подобрение и е в размер на около 1.3 млрд. лв., но то се дължи в по-голяма степен на "креативно счетоводство", отколкото на по-доброто управление на публичните финанси.

• Не трябва да се забравя, че 857 млн. лв. от консолидирания дефицит на касова основа през 2010 г. се дължат на прехвърлянето на резерва на НЗОК на разпореждане на държавния бюджет. Ако този трансфер към бюджета бъде изключен, тъй като не е разход за здравноосигурителната система, реалният дефицит през 2010 г. възлиза на 1.9 млрд. лв.

• През 2011 г. държавният бюджет свива разходите си, като замразява трансфера към НЗОК за осигурените от нея лица на нивата от предходната година, при положение че през предходните две години този трансфер се увеличава с по над 200 млн. лв. Заедно с това НЗОК прави трансфер към Министерството на здравеопазването в размер на 340 млн. лв., което позволява намаляването на държавната субсидия към министерството с около 200 млн. лв. Така общият ефект от двете мерки възлиза на около 400 млн. лв. по-ниски държавни разходи.

• С промени в КСО от края на 2010 г. управляващите национализират личните сметки на около 45 хил. души в размер на около 108 млн. лв., които се прехвърлят от частни пенсионни фондове към фонд "Пенсии" в НОИ. Това осигурява еднократен приход в бюджета, който не е свързан с насрещен разход през същата година, което подобрява бюджетната позиция с около 100 млн. лв. • Общият ефект от тези три мерки е подобряване на бюджетното салдо с около 500 млн. лв. (около 400 млн. лв. по-ниски разходи и около 100 млн. лв. по-високи приходи). При дефицит от 1.9 млрд. лв. на касова основа през 2010 г. и дефицит от близо 1.5 млрд. лв. през 2011 г. вече не е изненадващо откъде идва неговото намаление. Нещо повече – при положителен ефект от 500 млн. лв. дефицитът намалява само с 400 млн. лв., което означава, че управляващите дори са имали смелостта да увеличат някои разходи.

Фискалната консолидация през 2012 г.

Подобрението във фискалната позиция през 2012 г. категорично е по-внушително в сравнение с предходната година, макар отново да е свързано с някои въпросителни. От една страна, голям принос за ръста на приходите на годишна база – над 40%, се дължи на по-добро усвояване на европейски средства, което е значително над средното увеличение за предни години.

През 2012 г. също се наблюдават използваните през предходната година похвати като замразяване на трансфера за осигуряваните от държавата лица към НЗОК и трансфер на средства към Министерството на здравеопазването. От предвидения трансфер са усвоени около 50 млн. лв., тъй като Конституционният съд определи мярката за противоконституционна. Друга особеност на изпълнението на бюджета през 2012 г. са сравнително ниските публични разходи през декември, което навежда на мисълта за ръчно управление на публичните финанси за постигане на по-добри резултати на цената на отложени плащания, както през 2009 г.

Политическа нестабилност и завръщане към растящи дефицити

След фискалната консолидация от 2011 и 2012 г. следват две години на разпускане на бюджетната позиция, което в голяма степен може да се обясни с политическата криза и предсрочните парламентарни избори в тези години. Друга причина може да се търси и в по-високия реален икономически растеж – 1.1% на годишна база през 2013 г. и 1.7%, по предварителни данни през 2014 г.

Така, въпреки че от 2008 г. насам управляваха четири редовни и два служебни кабинета, провежданата от тях фискална политика има повече сходства, отколкото разлики. Сред сходствата са:

• Ежегоден ръст на номиналните разходи на консолидирано ниво независимо от спада на приходите • Категоричен отказ от реформи и разчитане на временни решения за закърпване на дупки • Най-често използваното средство за намаляването на бюджетните дефицити е естественият ръст на бюджетните приходи, а не целенасочено свиване на разходите

• Голяма доза на ръчно управление на публичните финанси и счетоводни похвати за "подобряване" на бюджетната позиция • Несъобразяване със законодателството и погазване на правилата за провеждане на благоразумна фискална политика

• Хронични дефицити от 2009 г. насам заради липса на воля за целенасочена и устойчива консолидация на бюджетните финанси.

В резултат на неблагоразумната фискална политика и отказа от реформи, които водят до трупане на ежегодни бюджетни дефицити в периода 2009 – 2014 г., количеството на консолидирания публичен дълг започва да расте след 2008 г. Само за шест години публичният дълг се удвоява както в абсолютна, така и в относителна стойност и от по-малко от 9.5 млрд. лв. (13.3% от БВП) към края на 2008 г. той достига близо 22.7 млрд. лв. (27.6% от БВП) към края на 2014 г. Това увеличение не е с еднакви темпове през годините, тъй като в първите години на криза и възстановяване бюджетните дефицити се финансират частично от фискалния резерв. След изчерпването на резервите дълговото финансиране нараства и достига своя връх през 2014 г., когато увеличението в сравнение с предходната година е в размер на над 7.8 млрд. лв. Това представлява увеличение с около 50% в сравнение с 2013 г. и се дължи на редица фактори, сред които обявяването в несъстоятелност на КТБ и необходимостта от средства за изплащането на гарантираните влогове и две поредни актуализации на държавния бюджет, които увеличават годишния консолидиран дефицит до около 4.8 млрд. лв.

Същото се наблюдава и при обсъждането на бюджета за 2015 г. След като става ясно, че изпълнението на данъчните приходи е по-добро от прогнозираното в средата на април, Министерският съвет приема нова Средносрочна бюджетна програма за 2015 – 2017 г., в която се предвиждат по-високи приходи за 2015 г., но заедно с това се залагат и по-високи разходи за годината. Отново подобряването на бюджетното салдо разчита на по-високите приходи и отново те са съпътствани с допълнителни разходи.