Нюансирана борба с корупцията

Наталия Киселова доктор по конституционно право, преподавател в СУ "Св. Климент Охридски"

От проекта на ГЕРБ не става ясно какво се случва, ако някой от предложените членове на новия орган не бъде избран.

ГЕРБ и БСП внесоха в парламента два конкуриращи се проекта за създаване на антикорупционен орган – нов, независим или равноотдалечен от властите, с амбиции да пребори голямата корупция, която доскоро не беше извеждана като свръхпроблем в държавата. Представянето на правителствен и на опозиционен проект на тази тема означава, че напрежението - вследствие както на външния фактор (ЕК), така и на вътрешното усещане ("гражданското общество"), трябва да намери отдушник.

Двата проекта се основават на доста различни концепции за формиране, организация и дейност на антикорупционния орган. Правителственият проект предлага вливането на съществуващи органи и обособени звена в Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество. Опозиционният предвижда на основата на специализирана дирекция в ДАНС да бъде създадена нова агенция, към която да се присъедини звеното в Сметната палата, което отговаря за имуществените декларации на лицата на висши държавни и други длъжности. Според проекта на БСП двете съществуващи комисии - за конфликт на интереси и за отнемане на незаконно придобито имущество, както и аналитичната структура БОРКОР, ще продължат да съществуват по досегашната си уредба и организация.

Абонирайте се за Капитал

Четете неограничено и подкрепяте усилията ни да пишем по важните теми

Предимно редакционни прилики

Въз основа на формално юридическо сравнение приликите между двата проекта са както концептуални, така и редакционни. В опозиционния например се откриват цели разпоредби, изречения, алинеи, които са заимствани от правителствения. Идентична е уредбата за магистратите, отчитаща промените в конституцията (2015 г.) и в Закона за съдебната власт (2016 г.), както и онази част от декларациите, които субектите по смисъла на закона следва да подават всяка година – за имущество и интереси. В проекта на БСП не е отчетено, че Законът за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси не се отменя и че интересите ще се декларират два пъти (пред новата агенция и пред комисията за конфликт на интереси!).

БСП предлага нещо като ДАНС 2 с добавяне в НПК и на разследващи агенти и неясни правомощия на президента.

И в двата проекта се отчита "специалното" значение на специализираната дирекция, която се предлага да се отдели от ДАНС. Идентичност има и относно взаимодействието на новия орган със съществуващите публични органи и международни организации. Вероятно от бързане или поради недоглеждане авторите на опозиционния проект не са предвидили дължимото взаимодействие с комисията за конфликт на интереси и с Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество.

Съществени разлики



Значително повече на брой са различията. Те не се свеждат само до модела на установяване на конфликт на интереси (децентрализиран в правителствения и централизиран в опозиционния проект); наименованието на органа – комисия или агенция; дали е колективен или едноличен; до начина му на конституиране (избор изцяло от Народното събрание или комбинирано от президента и от парламента) или възможността за един, два мандата.

Различията са концептуални. Комисията по правителствения проект се формира от Народното събрание по начин, който стана традиционен за последните години. При колективните органи у нас няма практика председателят да предлага останалите членове на комисията. Редно е това да е право на депутатите и правомощие на парламента. Не е уредена хипотезата какво се случва, ако някой от предложените четирима членове на новия орган не бъде избран.

Агенцията "Антикорупция" в проекта на БСП има председател и трима заместници. Буквалното тълкуване на разпоредбите води до извода, че тя се ръководи от председател (по примера на ДАНС), а тримата заместници (избрани с толкова високо парламентарно квалифицирано мнозинство) само го подпомагат в част от дейността му. Оттук би могло да се допусне едно спестено разсъждение. БСП предлага ли борба с корупцията сред лицата, заемащи висши публични длъжности, по румънски модел "DNA", или мисли да се създаде ДАНС 2 с разследващи правомощия по смисъла на НПК?

Различия има и в употребяваните термини. Правителственият проект дава определение за целите на закона на понятието "корупция", докато опозиционният използва три термина, без да е изрично казано какво се влага в тях - "корупционни прояви", "прояви на корупция" и "корупция".

Плюс разследващи агенти

Коментарите за проектите бяха сведени преимуществено до начина на конституиране на органа и до възможността за анонимни сигнали. Важно е, разбира се, кой предлага и кой избира/назначава, но по-важно е какви правомощия ще има антикорупционният орган. В правителствения проект е прокарана граница между наказателното разбиране за "корупционни престъпления" и административните правонарушения и съответните им санкции. Промени в наказателното производство не се предвиждат. Комисията няма самостоятелна компетентност, ако има данни за извършено престъпление, и следва незабавно да уведоми прокуратурата.

Опозиционният проект се основава на разбирането, че към прокуратурата, следствените органи, разследващите полицаи и митничари следва да бъдат добавени в НПК и разследващи агенти. Предлаганата уредба е пестелива и дава яснота само до кръга от престъпления (чл. 6, ал. 2 от проекта на БСП), които ще бъдат разследвани от специалните агенти. Поради значението на лицата, които ще са обект на проверка, проучване и разследване, е необходима яснота – самостоятелно ли ще работят агентите или в сътрудничество/под ръководството на прокурори. Съществуващото звено "Антикорупция" под ръководството на прокурори ли ще е основата за този вид разследване, или ще се създаде нещо ново?

В една правова държава, в която е установено разделение на властите, не следва да се създава на законово ниво орган, който в условията на алтернативност ("може") да разследва сигнал за "корупционно престъпление" (по чл. 6, ал. 2 от проекта на БСП). Това означава ли, че може и да не бъде разследван сигналът? А кой ще е компетентен орган, ако има подаден сигнал едновременно и до агенцията, и до прокуратурата? Взаимодействието с МВР на предлаганата агенция също следва да бъде законово уредено, поне по две причини. От една страна, защото се засягат права и свободи на български граждани, които заемат висши публични длъжности, и от друга – за да има яснота/граница в компетентността на разследващите органи, разкриващи престъпления, както и да няма дублиране или приятелски огън между служителите от различните служби.

Некоректно в проекта на БСП е уреден редът за създаване на териториални дирекции към агенцията. Предлаганата агенция не е част от службите към президента на републиката (или не е ясно казано), а в същото време се предвижда държавният глава със свой указ да създава нейни административни звена. Съгласно чл. 102, ал. 3, т. 5 от конституцията подобен указ се издава за организацията и реда на дейност на службите към президентството. Случаят не е такъв - нито ще се уреждат организацията и редът на дейност, нито ще се назначава персонал в администрацията на "Дондуков" 2. В Закона за НСО е изрично посочено например, че това е служба към президента.

Същностна разлика е въпросът за контрола върху дейността на антикорупционния орган. Правителственият проект предлага годишни доклади и възможност за инцидентно изслушване в ресорната парламентарна комисия. В проекта на БСП е предвидено бланкетно, че върху дейността на специалната агенция се "упражнява контрол от предвидените в конституцията и в този закон органи" (чл. 3, ал. 2). Но в текста изрично не са предвидени нито регулярни възможности за информиране на обществото, нито форми на контрол върху дейността на агенцията.

Снимка: Предлаганата от БСП агенция "Антикорупция" не е част от службите към президента (или не е ясно казано), но същото време се предвижда със свой указ той да създава нейни административни звена