- На първо място, то е a priori насочено (макар и не ексклузивно) към публични фигури;

- На второ място, неговата публично заявена цел е възстановяване на справедливостта в обществото;

- На трето, но по значение най-важно, място, това производство е единственото изключение от конституционно прокламирания принцип за неприкосновеност на частната собственост без справедливо обезщетение.

Независимо от обществената си значимост, "гражданската конфискация" е недостатъчно изследвана в правната доктрина, като липсва и достатъчна и последователна съдебна практика по основните въпроси. Настоящата статия изследва съдебната практика по Закона за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобито имущество (ЗПКОНПИ) и предхождащия го ЗОПДНПИ, като взема предвид, че текстовете в двата закона, уреждащи процедурата по отнемане на имущество ("гражданска конфискация") са практически идентични и следователно - натрупаната по отменения ЗОПДНПИ съдебна практика намира приложение при тълкуването на съответните текстове от ЗПКОНПИ. От определящо значение са две решения на КС - Решение №13/2012 по к.д. 6/2012г. и свързаното с него Решение №2/2013 по к.д. 1/2013, както и поредица от решения, постановени по реда на чл. 290 ГПК, от които най-голямо самостоятелно значение има Решение №97/18.05.2018г. по гр.д. 3224/2017г. на ВКС, IV гражданско отделение.

Следва да се има предвид, че пред ОСГК на ВКС е висящо тълкувателно дело №4/2016г., образувано поради противоречива практика по въпроса дали отпадането на наказателното преследване срещу разследването лице представлява абсолютна процесуална пречка за съществуването и надлежното упражняване на правото на иск за отнемане на незаконно придобито имущество. Това е може би най-същественият въпрос по прилагането на ЗПКОНПИ.

Следва да се има предвид още, че пред Съда на ЕС в Люксембург е образувано Дело С-234/18 по преюдициално запитване на СГС със сходен, но разширен предмет на цитираното тълкувателно дело. Запитването е по 5 въпроса, като обобщено те могат да бъдат сведени до един основен въпрос - допустимо ли е Директива 2014/42/ЕС на ЕП и на Съвета да се тълкува разширително, като националният закон допуска окончателна конфискация на имущество без присъда на наказателен съд.

Независимо, че окончателното произнасяне по тези въпрос е изцяло в компетенцията на тълкувателните органи - Общото събрание на съдиите от гражданската колегия на ВКС и Съдът на ЕС, настоящата статия (в точка 5 по-долу) дава своя категоричен отговор, на база на анализ на исковото производство по чл. 153 и сл. ЗПКОНПИ.

Статията няма претенция да анализира цялостно процедурата и производството по ЗПКОНПИ и отменения ЗОПДНПИ, а единствено да изследва въпроса за техния правен характер - твърде слабо и противоречиво засегнат в практиката, както и непосредствените последици от направените в това отношение изводи:

1. "Особено санкционно производство"?

Масово съдебната практика определя процедурата и производството пред КОНПИ/КПКОНПИ като "особено санкционно производство по установяване и отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество". Според същото виждане в практиката, възприето още при действието на ЗОПДИППД (отм.) и развито по ЗОПДНПИ, това производство е "уредено като единно производство, макар и осъществяващо се в относително самостоятелно обособени фази", а именно - предварителна проверка, обезпечителни мерки, "производство" (по ЗОПДИППД и ЗОПДНПИ, "действия" по ЗПКОНПИ) и исков процес.

И двете определения - за "особено санкционно производство" и за "единно производство" не издържат и елементарна критика. На първо място, българското право - нито доктрината, нито юриспруденцията, да не говорим за обективното право, не познава "особено" санкционно призводство. Не съществуват процесуални норми, които да уреждат такъв вид процес, участниците в него, правата на страните, ролята на административни органи, юрисдикции и т.н.

"Санкционни" производства, българското право познава само три основни вида - наказателен процес по НПК (единствено срещу физически лица) и административно-наказателен процес по ЗАНН при субсидирано приложение на НПК (с особености, свързани с характера на санкционираните лица - физически лица като обект на "административно наказание" и юридически - на "имуществена санкция") и с известни уговорки - граждански процес по осъдителни деликтни искове, в т.ч. граждански иск в наказателния процес. Други санкционни производства нито са уредени, нито допустими ad hoc, още по-малко - по силата на тълкуването, а не на нормотворчеството.

На второ място, твърдението за "единно" производство пред КПКОНПИ и общите съдилища е както юридически абсурдно, така и с множество опасни измерения, на които ще се прем по-долу. В българската доктрина и практика, дори административното производство не се разглежда като "единно" пред административния орган и административния съд. Най-малкото, в производството пред съд, страните са винаги равнопоставени, а съдът е безпристрастен арбитър, следващ единствено нормите на закона и изрично лишен от възможността да провежда държавна политика в действията и актовете си.

Обратно - пред административния орган отношенията са принципно такива на власт и подчинение, като органът е свободен и дори насърчен да провежда политика с определени властови цели. С още по-голяма сила това се отнася за производството пред общите съдилища по ЗПКОНПИ, доколкото гражданският процес е винаги обособен, независим от други публичноправни правоотношения и с особено подчертана равнопоставеност между страните, предвид частично състезателния характер на производството.

Въпросът за характера на производството не е изцяло теоретичен, а още по-малко - излишна казуистика. От отговора на въпроса за характера и "единството" на производството зависят множество процесуални изводи относно правата на разследваните лица в различните процедурни етапи на отнемането на имуществото и особено - относно доказателствената тежест в съдебната фаза.

2. "Административно производство" и "Административна фаза"?

Множество съдебни решения3 използват изразите "административно производство" или "административна фаза на производството" по отношение на етапите "Проверка" по чл. 107, ал.2 ЗПКОНПИ и "Действия след налагане на обезпечителните мерки". Тълкуването на тези етапи като административно производство по смисъла на АПК е дълбоко погрешно, но и изключително опасно от гледна точка на правната сигурност, защитата на правата на разследваните лица и равнопоставеността в съдебната фаза на конфискацията.

Дейността на КПКОНПИ по време на проверката на имуществото, както и след налагането на обезпечение на бъдещ иск, няма практически нито един белег на административно производство, освен - спорното - охарактеризиране на Комисията като особен административен орган. Преди всичко, тази дейност е категорично извън предмета на чл. 1 АПК. На следващо място, тя не се подчинява изцяло на принципите на по чл. 4 и сл. АПК. И преди всичко - не е проявление на властническите правомощия на държавата нито по отношение на целите, нито по отношение на извършваните действия и издаваните актове. Напротив - държавата участва в дейността по ЗПКОНПИ в две функции, които нямат никаква връзка с административното производство - оперативно-разследваща в несъдебните фази и като равнопоставена страна ищец в гражданския процес във фазата на съдебното производство.

Концепцията за "административна фаза на производството" произтича, освен от погрешната теза за "единно производство", и от разпоредбата на чл. 11 ал.5 ЗОПДНПИ:

"Решенията (На КОНПИ, в т.ч. за образуване на производство, внасяне в съда на искане за налагане на обезпечителни мерки и на иск за отнемане - бележка наша) подлежат на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Обжалването на решението не спира неговото изпълнение" - тази алинея е обявена за противоконституционна с Решение №2/23.05.2013г. на КС по к.д.№ 1/2013г. Мотивите са именно, че смесването на административнопроцесуален с гражданскопроцесуален ред поражда трудно преодолими вътрешни противоречия в закона, не създава допълнителни гаранции за правата на гражданите, създава излишни проблеми в правораздаването и преди всичко - може да породи взаимноизключващи се решения на административните и общите съдилища. Това смесване създава правна несигурност, която дори подравя принципа на правовата държава (чл. 4, ал.1 КРБ) според КС. В мотивите си КС изрично приема, че "решенията на КОНПИ не са административни актове", с което аргументира и решението си да обяви ал. 5 на чл. 11 за противоконституционна именно поради предвидената подведомственост на административните съдилища, в т.ч. и в противоречие с чл. 128 АПК.

С произнасянето на КС въпросът за административния характер на част от "единното" производство по ЗПКОНПИ или за негова "административна фаза" следва да се счита за затворен. Действията на комисията на етап проверка и на етап действия след обезпечение на бъдещ иск нямат административен характер. И това съвсем не е без значение - това означава, че в рамките на тези действия КПКОНПИ не установява факти, не създава и отнема права и не създава задължения в рамките на властнически правомощия. Недопустимо е да се твърди, че комисията е "установила" незаконно придобито имущество, както и че е "запорирала" имущество. Още по-недопустимо е да се приема, че изводите на комисията в нейната извънсъдебна дейност създават каквито и да било презумпции за незаконност на опредлено имущество или пък преобръщат доказателствената тежест в предстоящия граждански процес.

3. Правна същност на извънсъдебните етапи на конфискацията

Ако отхвърлим "единния" характер на производството и възможността за разглеждане на извънсъдебните етапи като "административна фаза", възниква въпросът за правната същност на двата извънсъдебни етапа - проверка и действия след налагане на обезпечението. Детайлният преглед на правомощията и задълженията на Комисията в тези етапи, сочи на извода, че става дума за оперативно-разследващи функции, свързани със събирането на достатъчно доказателства за наличието на незаконно придобито имущество. Правомощията, задълженията и предписаните действия на комисията са уредени в Глава X, Глава XI и Глава XII, Раздел II ЗПКОНПИ.

Както на много места в обсъждания закон, Глава Х е изключително непрецизно озаглавена "Установяване на незаконно придобито имущество", доколкото установяването на незаконно придобитото имущество е в компетенциите на Окръжния съд, а не на комисията. Видно от конкретните разпоредби, става дума за:

а) Образуване на проверка и предпоставки за това решение

б) Завършване на проверката с едно от трите възможни заключение по чл. 1134 и

в) Правомощия на Комисията за събиране на доказателства в хода на проверката.

Особено важно е да се отбележи, че една от трите правни възможности на комисията, приложима само при събиране на достатъчно доказателства, е "Образуване на производство за отнемане". Това означава, че самата проверка не е част от производство (било то "единно" или "административно"), а единствено оперативна дейност по събиране на доказателства. Същото се отнася за Глава XI, уреждаща единствено оперативни правомощия, а не правопораждащи актове на администрацията. Още повече, че етапът на проверка протича без участието на разследваното лице, в условията на оперативна поверителност.

По-интересен е характерът на дейността на КПКОНПИ в рамките на следващата извънсъдебна фаза на конфискацията, тази по Глава XII, Раздел II (чл. 136 и сл.) ЗПКОНПИ, кой знае защо наречена "Действия след налагане на обезпечителни мерки". Самото заглавие на раздела не дава никаква информация за същността на вече образуваното(вж. чл. 113 т.3) производство. Напротив - то създава очевидни предпоставки за объркване, доколкото всички тези действия биха могли да бъдат извършени и без предварително налагане на обезпечителни мерки. По същество, чл. 136 и сл. уреждат продължаване на процеса на събиране на доказателства, но вече публично и при участието на разследваното лице, като този процес завършва с мотивирано решение на комисията дали да образува исково производство, на база на събраните доказателства. Доколкото това решение не подлежи на самостоятелно обжалване и не поражда нито права, нито задължения за разследваното лице, то няма характер на административен акт, а единствено на вътрешно-оперативен акт на КПКОНПИ, евентуално пораждащ за комисията задължение да образува исково производство по следващия раздел от закона. Налага се изводът, че става дума за продължаване на оперативната дейност по събиране на доказателства, но вече публично и с участието на засегнатото лице, а не административно производство.

4. Правна същност на обезпечителните мерки по Глава XII, Раздел I ЗПКОНПИ

Буквалното тълкуване на заглавието на Глава XII, Раздел II, както и на чл. 136 и чл. 138 създава впечатлението, че целият процес на събиране на доказателства с участието на разследваното лице зависи изключително от налагането на обезпечителни мерки, т.е. че те са задължителна предпоставка за продължаване на процедурите по отнемане на незаконно придобито имущество. Тъкмо обратният извод обаче се налага от прочита на чл. 117 ал.2 т.1. Логическото тълкуване на тази разпоредба сочи, че ако компетентният по обезпечителното производство съд не установи риск от затрудняване на отнемането на имуществото или прецени като неубедителни събраните доказателства, то той може да откаже да наложи обезпечение, без това да отнема възможността (да преклудира правото) на Комисията да заведе исково производство. Този въпрос е от съществено значение за правомощията на окръжния съд в обезпечителното производство и неговия характер.

Очевидно е от прегледа на съдебната практика, че съдилищата масово възприемат, че в рамките на това производство действат като административен орган при обвързана компетентност, т.е. че са задължени да постановят обезпечителни мерки при формално изрядно от външна страна искане на комисията. В нито един случай съдът не е отказал допускане на обезпечение на бъдещия иск на основание чл. 117 ал.2 т.2 - поради липса на достатъчно доказателства за незаконно придобито имущество. Всички случаи на отказ се дължат на процесуални пропуски на комисията, в повечето случаи - пропуснат преклузивен срок по чл. 27 ал.1 и ал.2 ЗОПДНПИ (отм.), съответстващ на действащия чл. 112 ал.1 и ал.2 ЗПКОНПИ.

В действителност, видно и от буквалното тълкуване на текстовете на Глава XII, Раздел I и особено на чл. 135, изрично препращащ към нормите на ГПК, както и от изричното тълкуване на КС в Решение №13/2012 по к.д. 6/2012г., обезпечителното производство по ЗПКОНПИ е класическо производство по обезпечение на бъдещ иск (чл. 390 и сл. ГПК). Единствената, макар и достатъчно съществена отлика е липсата на изискване за внасяне на гаранция по чл. 391 ал.1т.2 ГПК, което е обяснимо, доколкото ищец по бъдещия иск е държавата, представлявана от председателя на КПКОНПИ, като процесуален субституент. Следователно, за да бъде допуснато обезпечение на бъдещия иск, не е достатъчно комисията да представи изрядно от формална страна искане, но и убедителни доказателства за незаконния характер на придобитото имущество. И обратно - отхвърлянето на искането за обезпечение на иска не представлява никаква пречка за сомисията да го заведе директно пред компетентния съд. От тази гледа точка, de lege ferenda, разумно е както заглавието на Глава XII, Раздел II, така и текстовете на чл. чл. 136 и 138 да бъдат съответно прецизирани.

5. Характер на исковото прозводство по Глава XII, Раздел IV ЗПКОНПИ

На пръв поглед, въпросът за характера на исковото производство по ЗПКОНПИ изглежда безспорен, както по силата на буквалното тълкуване на нормите на чл. 153 и сл. от закона, така и на ясните решаващи мотиви на КС в Решение №13/2012 по к.д. 6/2012г. и Решение №2/2013 по к.д. 1/2013, а също и на ВКС в Решение № 97/18.05.2018г. по гр.д. 3224/2017г. IV г.о. - става дума за исково гражданско производство по ГПК, при това без процесуални особености, които да пораждат необходимостта от изрично уреждане в Част III от ГПК.

Независимо от това, в доктрината, практиката и медийното отразяване на производството по ЗПКОНПИ се допускат множество подвеждащи и пораждащи съмнение относно правния му характер тълкувания:

- Твърдения, очевидно породени от възприетото тълкуване за "санкционния" характер на производството, че става дума за особен деликтен иск, по който Държавата, чрез КПКОНПИ, търси обезщетение за виновно поведение; - Тълкувания, че в съдебното производство се презюмира вина на ответника, които отново навеждат на деликтен характер на иска; - Тълкувания, че в производството е въведена презумпция за незаконен произход на имуществото, чието отнемане се иска, съответно - че е в тежест на ответника да обори тази презумпция; - Тълкувания, че в "административната фаза" на производството незаконното придобиване е вече "установено", и че е в тежест на ответника да обори този извод на комисията.

Тези погрешни тълкувания в голяма степен се дължат на една, може би съзнателно допусната, груба неточност на законодателя: Чл. 154 ал.1 ЗПКОНПИ говори за "осъдителен иск" срещу титулярите на правото на собственост върху имуществото, а ал. 2 на същия член - за "установителен иск" срещу третите лица, които са придобили имущество, чиято конфискация се иска.

По принцип изключително рядко законодателят класифицира характера на иска, а в конкретния случай, тази класификация е дълбоко погрешна. За да бъде искът по чл. 154 (1) осъдителен, е необходимо държавата да е собственик на процесното имущество и съответно да "предяви иск, за да възстанови правото си, когато то е нарушено" (чл. 124 ал.1 предл. 1 ГПК). Концепцията за "осъдителен иск" явно произтича от изцяло погрешното схващане, че преди исковото производство е протекло административно такова, в рамките на което ищецът (държавата чрез КПКОНПИ) е "установил" незаконно придобиване, съответно се е легитимирал като собственик. И съответно - в рамките на исковото производство търси единствено осъдителен диспозитив съответното имущество да му бъде предадено, в хипотеза, сходна с тази на ревандикацията по чл. 108 от Закона за собствеността (ЗС). Както обаче видяхме по-горе, преди началото на исковия процес не е протичало никакво административно производство, нито производство по установяване на факти. В правната сфера на ответника не е настъпвала промяна и към момента на образуване на гражданско дело за конфискация, той е пълноправен собственик на цялото процесно имущество.

Става дума, следователно (и напълно независимо от използваните в закона квалификации), за класически конститутивен иск (чл. 124 ал. 3 ГПК), с който се търси настъпване на определена промяна в правната сфера на ответника (отрицателна - намаляване на имуществото му) и в правната сфера на ищеца (положителна - увеличаване на имуществото му). С иска по чл. 154 държавата упражнява едно потестативно (проебразуващо) право - да придобие имущество, което е "незаконно придобито" по смисъла на закона, чрез конфискация от неговия легитимен собственик.

На пръв поглед този въпрос е чисто доктринерен и без особено практическо значение. В действителност обаче от неговия отговор следва и отговорът на най-съществения принципен въпрос по прилагането на ЗПКОНПИ - представлява ли отпадането на обвинението срещу ответника процесуална пречка за реализиране на отговорността по чл. 154 и сл. от закона. Казано с други думи - следва ли при прекратяване на наказателното производство (респ. оправдателна присъда) да се прекрати и гражданското производство по конфискация. Потестативните права имат една важна особеност - те винаги са от категорията на относителните права, т.е винаги са насочени към определен, конкретизиран правен субект, а не са абсолютни, erga omnes, подобно правото на собственост. Следователно, правото на иск по чл. 154 ал.1 ЗПКОНПИ е обвързано с конкретни характеристики на ответника, с особености на неговата процесуалноправна и материалноправна пасивна легитимация. Ответник по този иск може да бъде единствено лице, срещу което е повдигнато обвинение по конкретни състави на НК (чл. 108 ал.1 ЗПКОНПИ) или производство не е образувано, или образуваното е прекратено или спряно, в конкретни, изчерпателно изброени хипотези (чл. 108 ал.2 и 3 ЗПКОНПИ). Със загубата на това качество на ответника автоматично се погасява и потестативното право на държавата да иска неблагоприятна промяна в правната му сфера - загуба на имущество, което е незаконно придобито по смисъла на закона. Обратното би означавало предпоставките за възникване на потестативното право да са различни от тези за неговото по-нататъшно съществуване. Нещо повече - означава качеството "обвиняем" по смисъла на НПК да има негативно въздействие върху правната сфера на лицето дори след като обвинението е отпаднало, т.е въвежда недопустимото правно качество "бивш обвиняем". По този начин не само флагрантно се нарушава презумпцията за невиновност, но и се поставят лицата, които са оправдани по определени обвинения, в положение, по-тежко от лица, срещу които такива не са повдигнати (но биха могли да бъдат).

6. Непосредствени практически изводи

Изложените в горните точки съображения за правната същност на различните процедури и производства в рамките на т.нар. "гражданска конфискация" водят до извода, че тя се състои от следните автономни етапи:

- Проверка за незаконно придобито имущество с оперативно-разследващ характер; - Производство за обезпечение на бъдещ иск по чл. 390 и сл. ГПК;

- Събиране на допълнителни доказателства с участието на разследването лице, с разследващ характер;

- Класически граждански процес по конститутивен иск по чл. 124 ал.3 ГПК.

Този извод има определени изключително важни отражения върху исковия процес, представляващ същинската, състезателна част на производството по "гражданска конфискация". Ще посочим част от тях, без претенции за изчерпателност, доколкото конкретните житейски хипотези в рамките на гражданското съдопроизводство са неизчерпаеми:

а) Изцяло в тежест на ищеца е да докаже наличието на "незаконно придобито имущество" в патримониума на ответника; б) Единствената приложима в производството презумпция е тази по чл. 5 ал.1 ЗПКОНПИ; в) Изводите на КПКОНПИ, направени в хода на проверката по чл. 107 ал.2, нямат никаква правна стойност пред съда, такава имат единствено събраните от комисията и приети по делото писмени доказателства; г) Разследваното лице няма никакво задължение да съдейства на КПКОНПИ в извънсъдебното производство по събиране на доказателства (чл. 136 и сл.) и от това не могат да последват никакви отрицателни последици за него в същинския съдебен процес; д) Ответникът е свободен, в рамките на съдебното производство, съобразно съдопроизводствените норми на ГПК, да доказва законния произход на имуществото си със всички допустими доказателствени средства, в т.ч. да доказва законен произход на имущество, придобито в чужбина или в страната, но недекларирано по ЗДДФЛ.

Може би най-съществено: Съдът е обвързан с изводите на предходни административни процедури и актове, по които страна са държавата и ответникът (чл. 17 ал.2 ГПК, чл. 302 ГПК, чл. 177 АПК)9. От особено значение тук са случаите, в които срещу разследваното лице за правнорелевантния период по ЗПКОНПИ е проведена персонална данъчна ревизия по ЗДДФЛ и/или КСО. Действително, налице е трайна практика, че предметът на ревизионното производство по ДОПК и този на производството по ЗПКОНПИ (ЗОПДНПИ - отм.) са различни. Това обаче не отменя факта, че в хода на ревизионното производство се установяват факти с определящо значение за изхода на исковото производство по чл. 154 и сл. ЗПКОНПИ, а именно - съответствие, респ. несъответствие между декларираните по реда на ЗДДФЛ и КСО законни доходи и наличното имущество след приспадане на обичайните разходи. Доколкото всички доходи, подлежащи на деклариране по ЗДДФЛ са без съмнение законни, то и в полза на ответника в делата по ЗПКОНПИ възниква презумпция за законност на имуществото, придобито пряко или чрез преобразуване, в резултат на тези доходи. Ако ищецът (държавата чрез КПКОНПИ) твърди, че действителният източник на дохдите е различен от декларирания в ГДД по ЗДДФЛ и че декларираният доход прикрива незаконни доходи, то изцяло е в негова тежест да докаже този факт - при условията на пълно и главно доказване, а не чрез всяване на съмнение, било то и обосновано. Прочее, такова доказване най-вероятно ще наведе на извод било за документна измама, било за изпиране на пари по смисъла на ЗМПИП и НК, което следва да доведе до спиране на гражданското дело до произнасяне на компетентния наказателен съд за наличието или отсъствието на такова престъпление.

Изводът е, че гражданският съд в делата по чл. 154 и сл. ЗПКОНПИ е длъжен ако не да се съобрази със силата на пресъдено нещо на влязъл в сила ревизионен акт, то да приеме като доказателство и да цени като официален документ с материална доказателствена сила всеки ревизионен акт, установяващ съответствие между законни доходи и имущество. Наличието на такъв ревизионен акт, ако съдържанието му не бъде надежно оборено от ищеца, практически изключва успешно провеждане на исковото производство по ЗПКОНПИ, поне за ревизирания период. Като цяло, провеждането на успешно производство по ЗПКОНПИ срещу ревизирано лице зависи изключително от резултатите на завършилата ревизия, независимо от липсата на пълно съвпадение в предмета на двете производства.

В заключение: В настоящата статия изобщо не се спираме на извънредния, репресивен и спорно конституционен характер на ЗПКОНПИ. Това е въпрос изцяло от компетенциите на КС (който се е произнесъл по повечето идентични текстове на ЗОПДНПИ) и на Съда на ЕС, който тепърва ще се произнесе по важни текстове на закона. Разглеждаме закона като действащ такъв, какъвто е, част от обективното право на Република България. И именно при този анализ стигаме до извода, че при стриктно спазване на действащото процесуално законодателство и принципите на правовата държава, ЗПКОНПИ съвсем не дава на държавата в лицето на КПКОНПИ толкова широки правомощия, колкото се е искало на законодателя и колкото прокламира ръководството на самата комисия в честите си медийни изяви, а също и колкото са склонни да тълкуват част от компетентните съдебни състави, особено на първа и втора инстанция.