Законодатели като българските депутати няма никъде по света

"Статистиката показва, че днес в развитите парламентарни държави правителството е вносител на около 90% от законопроектите, нещо повече - около 90% от законопроектите, станали закони, са били внесени от правителството", пише в учебника си по конституционно право проф. Емилия Друмева. Така е в развитите демокрации. У нас близо 90% от законите се внасят от депутатите.

Според едно изследване на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) от 2018 г. в 17 от 27-те държави на ЕС законопроектите, които се внасят от депутати, не надхвърлят 20%. А специално в Швеция, Гърция и Финландия този процент е нула, т.е. там депутатите не пишат закони, а само ги приемат. В Дания само 1% от законопроектите са внесени от депутати, в Ирландия, Нидерландия и Словакия - по 2 процента и т.н. В дъното на тази класация е България, където 58% от законопроектите през 2017 г. са внесени от депутати (виж таблицата).

Преглед на оригинала

Според данни на Националния център за парламентарни изследвания (НЦПИ) за първите осем парламентарни сесии на настоящия парламент (от 19 април 2017 до 17 декември 2019 г.) 60.5% от законопроектите са внесени от депутати, а останалите 29.5% - от МС (виж диаграмите). В това число не влизат законите за ратификация, бюджетните и други подобни квазизакони.

Преглед на оригинала

Тази статистика обаче отчита само първоначално внесените законопроекти, но не и продукцията на изхода, където началните проекти са обраснали с преходни и заключителни разпоредби, през които се променят други закони. Точно по тази причина всъщност реалният процент на законодателството в България, направено като депутатска инициатива, е много по-висок. Официални данни за това обаче няма. Според анализ на Българската стопанска камара (БСК) и Центъра за законодателни оценки и законодателни инициативи през март 2019 г. 72 % отпромените в българското законодателство (над две трети) се правят през преходни и заключителни разпоредби (ПЗР) на други закони. Най-често това се отнася до промените в данъчно-осигурителното законодателство, където 77% от промените са чрез ПЗР. Други експерти сочат и по-високи проценти - 80, а в някои сфери дори и 90. Емблематичен пример е Наказателният кодекс (НК) - от 30 проекта за промени в НК, постъпили в парламента за три години от началото на този мандат, само три са на МС. И в това число не влизат промените в НК, направени по депутатска инициатива през преходни разпоредби на други закони.

Проблемът, разбира се, е в качеството на законите и законодателната процедура, както и в това кой носи политическата отговорност и как. Конституцията предоставя законодателна инициатива на депутатите наравно с тази на изпълнителната власт, с изключение на закона за бюджета. Но писането на закони изисква висока експертиза, правни познания, научен подход, изследователски анализ и разбираеми за обществото мотиви. С такава експертиза по правило разполага изпълнителната власт. Или се предполага, че разполага. Затова в развитите държави проектите на закони се изготвят приоритетно от нея.

Рекордно малко юристи в парламента

Парадоксално е, че българският парламент, този рекордьор по законодателната активност в ЕС, в същото време е с рекордно малък брой юристи - само 25 от 240 народни представители. (Мандатът всъщност започна с 27 депутати с дипломи по право, но междувременно шефът на правната комисия Данаил Кирилов стана правосъден министър, а Пенчо Милков от БСП - кмет на Русе.) Това е първият български парламент, в чието ръководство в момента няма нито един юрист, но има четирима инженери, един икономист (Кристиан Вигенин) и един лекар (Нигяр Джафер). Доскорошният зам.-председател на парламента Явор Нотев ("Атака"), бе единственият с правно образование, но падна жертва на скандалите в малката коалиция.

Отделен е въпросът за качеството на юристите в Народното събрание и за тяхната склонност да си захвърлят дипломите на прага на парламента.

Какво стои зад депутатската активност

Проблемът със законодателстването в българския парламент далеч не е въпрос (само) на правна неграмотност. Всъщност повечето от законопроектите, внасяни от депутати, изобщо не са писани от тях, а някои даже чистосърдечно си го признават. Мотивацията им е различна.

• Проектите, внесени от депутати от управляващото мнозинство, често всъщност са написани от изпълнителната власт за решаване на конюнктурни задачи, обикновено свързани с ограничаване на права и демократични процедури, зад които правителството не желае да застане. Пример за това е редуцирането на съдебните инстанции при обжалване на административни актове като ОВОС на различни инфраструктурни проекти, което в този мандат се случи на два пъти.

Закони се пишат от лобистки групи в преследване на бизнес интереси и други частни инициативи, а депутатите са само пощенски кутии. Ясно е, че Емил Димитров-Ревизоро не е седнал сам да напише чисто нов закон за горивата, но внасянето му и промотирането му нямаше как да се скрие. Този случай ще остане като един от емблематичните примери на арогантен законодателен лобизъм на 44-ото НС, когато дори нямаше съществени усилия да се скрие фактът, че едрите търговци на горива си поръчаха закон. Поправката "Артекс" в Закона за устройството на територията, с която се свързва имотният просперитет на Цветан Цветанов и Цецка Цачева (подали оставка заради това), е внесена през 2017 г. без мотиви от депутата от ГЕРБ Александър Ненков, чието име често стои начело на редица спорни законопроекти.

Понякога пренаписването на закони с преходни разпоредби се прави, за да се замажат предходни законодателни гафове, което на свой ред ражда куриози. Така например през ноември 2018 г. с преходни разпоредби към Закона за правната помощ бе коригиран Законът за частната охранителна дейност, като се премахна възможността кметовете да наемат частни охранители за общинска охрана, вкарана 10 месеца по-рано. Разбира се, между правната помощ и охранителните фирми няма нищо общо, но трябваше бързо да се даде на КС основание да прекрати делото срещу частната охрана на населените места, образувано по искания на президента и на главния прокурор. През декември 2018 г. парламентът за пореден път отложи въвеждането на новите лични карти с електронен чип, като направи това с преходни разпоредби в Закона за преминаването на чужди войски през България. И т.н.

Друг основен стимул за депутатско законотворчество е чистопробен популизъм, от който като че ли най-потърпевш е Наказателният кодекс.

Безответният протест на юристите

През декември 2018 г. председателят на Консултативния съвет по законодателството към парламента проф. Огнян Герджиков поиска разпускането му, защото членовете му не желаят имената им да се свързват с излизащите от Народното събрание закони.

През януари Общото събрание на адвокатите в страната единодушно гласува декларация, в която се настоява "за ясен, прозрачен и предвидим законодателен процес". В нея се казва, че настоящата практика на законодателстване без обществено обсъждане и чрез преходни и заключителни разпоредби "създава предпоставки за законодателен произвол и усещане за правна несигурност".

Прозрачност и предвидимост в законотворчеството поиска и президентът Румен Радев в речта си при началото на есенната парламента сесия на Народното събрание на 4 септември м.г. Все повече закони се променят кардинално с преходни и заключителни разпоредби, избягвайки общественото обсъждане и оценката за въздействие - това внася непредвидимост в законодателния процес и елиминира гражданското участие, заяви държавният глава.

С елемент на изненада

Без значение дали става въпрос за промяна с отделен законопроект или с преходни и заключителни разпоредби, целта е една и съща - да се вкарват и приемат закони на тъмно, за да се постави обществото пред свършен факт. Предложенията се внасят без обществено обсъждане, често без предварителна оценка на въздействието и финансова обосновка, а понякога видимо писани на коляно.

Парадоксалното е, че именно ГЕРБ през 2016 г. инициира промени в Закона за нормативните актове, с които бяха въведени задължителните оценки на въздействието към всеки законопроект, удължен бе срокът за обществено обсъждане на 30 дни, както и бе въведено правилото за публикуване на мотивите за неприетите предложения, направени в хода на общественото обсъждане. И точно политиката на ГЕРБ лиши от смисъл цялата тази процедура. С изключителния принос на Данаил Кирилов (той беше и председател на парламентарната правна комисия в два последователни парламента) първоначално от ГЕРБ прокараха тезата, че за внесените от депутатите законопроекти не важи изискването за обществено обсъждане и оценка на въздействието, а след това въведоха и практиката на внасяне на промени в последния момент преди второто четене - било в основния текст на проекта, било с преходни разпоредби, с които се правят корекции в други закони. Така дори цялата законодателна процедура да е проведена уставно - от работни групи в изпълнителната власт, с обществено обсъждане, мотиви и оценки на въздействието, накрая пак се стига до промени в закони, които всъщност са гласувани на едно четене в парламента, без обществено обсъждане, без мотиви и нерядко - диаметрално противоположно на основната идея на закона. Понякога за тези текстове се разбира едва след окончателното гласуване или даже след публикуването им в Държавен вестник.

Съдебният закон е емблематичен пример за такива промени, внесени в последния момент от депутати - пощенски кутии. На 4 октомври м.г., в последния ден от срока за внасяне на предложения преди второто четене на законопроекта на правителството, изведнъж постъпиха 7 предложения, някои от тях с еднакви автори, но очевидно подадени от различни места. Сред тях и предложения, които вече са били отхвърляни след публичен скандал и външен натиск - забрана за съсловни организации на магистратите, ограничения във финансирането им, даже и за кадрови и финансови бонуси на членовете на ВСС, което този път беше прието. През март м.г., малко преди да стане правосъден министър, Данаил Кирлов и Ревизоро (сега също министър) предложиха допълнителни текстове към собствения си законопроект за промени в съдебния закон, вече минал на първо четене. С тях пък бяха гласувани кариерни бонуси за Инспектората към ВСС.

С мълчаливото съгласие на Конституционния съд

Обществото, оказва се, няма защита срещу този проблем. През февруари т.г. КС за пореден път абдикира от темата, като остави без отговор поредното законодателно извращение, предизвикало управленски скандал - прокарването на мащабна здравна реформа с преходни разпоредби към закона за бюджета на здравната каса за 2019 г. Година и два месеца след като бе сезиран, КС не можа да формира становище и накрая отхвърли искането, защото се раздели на 6:6 гласа - изпитан похват, когато съдиите не искат да вземат решение. Само преди две седмици двама конституционни съдии - Красимир Влахов и Атанас Семов, написаха особено мнение към поредния отказ на КС да се занимае с порочната практика да се променят законите с предложения, внесени преди второто четене и гласувани практически само веднъж. На практика Народното събрание дерогира Закона за нормативните актове с правилника си за работа и всеки път извършва конституционно нетърпимо нарушение на правилата на нормотворческия процес, обявиха те.

Иначе всичко е логично - ако КС беше истински пазител на конституцията, то и парламентът нямаше да си позволява да я извращава.