За заповедите на здравния министър и откъде идва властта му да ги издава
Абонирайте се за Капитал

Всеки петък икономически анализ и коментар на текущите събития от седмицата.
Съдържанието е организирано в три области, за които Капитал е полезен:

K1 Средата (политическа, макроикономическа регулаторна правна)
K2 Бизнесът (пазари, продукти, конкуренция, мениджмънт)
K3 Моят капитал (лични финанси, свободно време, образование, извън бизнеса).

Абонирайте се за Капитал

За заповедите на здравния министър и откъде идва властта му да ги издава

Васил Петров, доктор по право, съдия в Софийския районен съд

За заповедите на здравния министър и откъде идва властта му да ги издава

Интервю с доктор Васил Петров от Софийския районен съд

10197 прочитания

Васил Петров, доктор по право, съдия в Софийския районен съд

© ''Предизвикай правото!''


Визитка

Васил Петров е доктор по административно право, съдия в Софийския районен съд, редактор в професионален правен сайт "Предизвикай правото!". Автор е на монографията "Общият административен акт". С., 2017.

Върховният административен съд (ВАС) обяви, че има пет образувани дела по редовни жалби срещу няколко различни заповеди на здравния министър, с които се налагат противоепидемични мерки - забрана за ходене в паркове и градини, ограниченията за напускане и влизане в София, задължението за носене на предпазни маски и др. Какви са юридическите основания срещу тези заповеди и доколко те имат шанс в съда?

Като съдия не мога да обсъждам по същество висящи дела, още повече че на сайта на ВАС няма достъпна информация по същество. Два въпроса обаче мога да коментирам в по-общ план, защото в публичното пространство имаше вече коментари от юристи: първо, какъв вид административен акт са заповедите на министрите, и, второ, откъде министърът има властта да ги издава. Правя обаче уговорката, че казаното от мен не съставлява правен съвет и всеки, който води съдебно дело, прави това в защита на своя интерес и на свой риск.

По първия въпрос има две тези: че заповедите са общи административни актове (ОАА) и че са нормативни административни актове (НАА). Всички заповеди на министър Ананиев са издадени като ОАА, повечето с изрично позоваване на чл. 73 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), който позволява да се издаде ОАА в неотложни случаи без обществено обсъждане, вкл. и при нужда от защита на здравето на гражданите. Ако се приеме, че те всъщност са НАА, липсата на обществено обсъждане и на изпълнение на процедурата по издаване на нормативен акт ще бъде фатална за съдбата на тези актове - те ще бъдат отменени. По едно от петте дела, образувани във ВАС, вече има произнасяне. Макар и накратко и инцидентно ВАС обсъжда приложението на правилата за ОАА, а не за НАА. Такива ли са?

Действащият АПК дефинира НАА като подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. ОАА са дефинирани като административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове.

Разликата между двата акта e в това дали имат еднократно или многократно правно действие и дали съдържат административноправни норми. Опитите напоследък да се теоретизира за правни норми с еднократно действие, закони във формален смисъл или за краткотрайни/срочни правни норми се основават на становища на юристи, които не са запознати с историята на понятието за ОАА в административното право.

То е утвърдено у нас от убития от комунистите след 1944 г. доцент Бончо Бончев и от починалия през 2018 г. професор Кино Лазаров. Първият е участвал в писането на Наредбата-закон за държавната полиция от 1937 г., а вторият - в писането на АПК. Най-ясно разграничението между двата акта е прокарано в чл. 78 и чл. 81 от Наредбата-закон: общите полицейски наредби са полицейски заповеди, които се отнасят до неопределено число от случаи и до неопределено число лица, докато особените полицейски наредби са полицейски заповеди, които се отнасят до отделен случай и до неопределено число лица. Разликата е именно в това, че общият акт урежда един случай, една конкретна ситуация, докато нормативният акт съдържа правна норма, т.е. правило за поведение за повторяеми, трайни обществени отношения, за неопределено число случаи в бъдещето. По подобен начин прокарва разликата между двата акта и проф. Кино Лазаров: НАА се прилага многократно, той е правна норма за абстрактно уреждане на обществени отношения, а ОАА е конкретно волеизявление, насочено към неопределен кръг лица.

Как това се отнася към конкретната ситуация със заповедите на здравния министър?

Заповедите на министър Ананиев не уреждат абстрактни правила за поведение при извънредно положение поради здравни причини ("В случай на извънредно положение, обявено поради епидемия, се забранява да..."), нито дори правила за COVID-19 епидемии ("ако/когато избухне епидемия от коронавирус, то..."). Те уреждат тук и сега случая (ситуацията) на първо появяване на заболели от COVID-19. Имаме ОАА.

Правното основание за издаването на заповедите е чл. 63 от Закона за здравето (ЗЗ), според който при възникване на извънредна епидемична обстановка министърът на здравеопазването въвежда противоепидемични мерки на територията на страната или на отделен регион. Това е закон, който няма нищо общо с извънредното положение, съществувал е преди него и ще съществува след него. Мерките традиционно включват затваряне на училищата и отмяна на планови операции или прегледи в здравни заведения, т.е. забрана за събиране на хора в определени сгради за известен период от време.

Новото при коронавирусната обстановка е желанието да се ограничи правото на гражданите на свободно придвижване, на достъп до обществените паркове, на събиране на обществени места, както и на пътуване вътре и вън от страната. Въпреки че, за да се застрахова, законодателят обяви извънредно положение и прие специален закон, с който предвиди допълнителни правомощия на министъра на здравеопазването, и без тези актове на Народното събрание министърът имаше широки правомощия да се бори с новата опасност. Те следват от Закона за здравето и от конституцията. Съгласно чл. 35, ал. 1 от конституцията всеки има право свободно да избира своето местожителство, да се придвижва по територията на страната и да напуска нейните предели. Това право може да се ограничава само със закон, за защита на националната сигурност, народното здраве и правата и свободите на други граждани. Защитата на общественото здраве е една от изрично предвидените хипотези, при които може да се ограничи правото на придвижване.

Достатъчно е основанието за това да е уредено в закон, каквато уредба имаше и преди извънредното положение. Това, което конституцията не допуска, без да има извънредно положение, е да се попречи на български гражданин да се завърне от чужбина в страната (чл. 35, ал. 2). Тя не забранява обаче като противоепидемична мярка задължаването на българския гражданин, завърнал се в чужбина, превантивно да бъде изолиран за известен период от време вкъщи.

Какви биха били последиците, ако тези заповеди или някои от тях бъдат обявени за незаконосъобразни или нищожни? Чуха се мнения, че жалбите и делата срещу тях са безсмислени, защото, докато се стигне до решение, извънредното положение ще е свършило.

Ако заповедите бъдат отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни, те трябва да престанат да се прилагат по отношение на всички и макар това да е спорно, по отношение на всички се формира сила на пресъдено нещо за тяхната нищожност или унищожаемост. Всеки, който е претърпял вреди от такава заповед, ще може да претендира обезщетение по реда на Закона за отговорност на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ). Ако преди да се произнесе ВАС, министърът сам си отмени заповедите, е вероятно ВАС да прекрати делата като безпредметни. В такъв случай увредените пак могат да предявят искове по ЗОДОВ (изпълнено е изискването на чл. 204, ал. 1 АПК актът да е отменен по съответния ред), но ще трябва инцидентно да доказват незаконосъобразността на заповедите.

Ако искате да получавате правния бюлетин на мейла си, направете безплатен абонамент тук:

Искам да получавам бюлетина Легал Компас

Какви други средства за защита биха имали граждани, които са били засегнати по един или друг начин от действието на тези заповеди и се чувстват увредени - например глобени за разходки в парка, или за неносене на маски, принудително карантинирани след пристигане от чужбина и др.?

Когато бъде глобен гражданин или бъде наложена имуществена санкция на юридическо лице, наказателното постановление се обжалва пред районния съд по реда на Закона за административните нарушения и наказания. При обжалване на глоба за неизпълнение на административен акт санкционираният може инцидентно да оспорва законосъобразността на административния акт, който е нарушил. Това е т.нар. косвен контрол за законност. При него за разлика от прекия контрол, упражняван от административния съд, административният акт не се отменя, а гражданският или наказателният съд отказва само да го зачете, ако го намери за незаконен.

За разлика от гражданския съд, който може да упражнява косвен контрол за законност в по-ограничени предели (вж. чл. 17, ал. 2 от Гражданския процесуален кодекс), властта на наказателния съд е неограничена. Както още през 1970 г. е посочил проф. Кино Лазаров, наказателният (и административнонаказателният) съд може да изследва законосъобразността на всеки административен акт и да констатира всеки негов порок - некомпетентност, материална незаконосъобразност, процедурни нарушения, превратно упражняване на власт и пр.

Интервюто взе Мирела Веселинова

Визитка

Васил Петров е доктор по административно право, съдия в Софийския районен съд, редактор в професионален правен сайт "Предизвикай правото!". Автор е на монографията "Общият административен акт". С., 2017.

Благодарим ви, че четете Капитал!

Вие използвате поверителен режим на интернет браузъра си. За да прочетете статията, трябва да влезете в профила си.
Влезте в профила си
Всеки потребител може да чете до 10 статии месечно без да има абонамент за Капитал.
Вижте абонаментните планове

5 коментара
  • 1
    t3stizz avatar :-?
    ХЪ ХЪ ХЪ

    Когато с едно правило кажеш, че всеки път при наличието на определени предпоставки, трябва да се прави или да не се прави определено нещо и когато не определиш кои са тези, за които се отнася това правили, то тогава имаш нормативен административен акт.

    Тогава имаш неограничен кръг на адресатите и многократно действие - всеки, който е на обществено място, всеки път трябва да е с маска; всеки, който иска да напусне областен "център", всеки път трябва да представи документ, който удостоверява причината за това; (до вчера) на всеки, е забранено да посещава всеки парк; на всеки е забранено да посещава масово мероприятие...

    За задължените лица е необходимо по всяко време да съобразяват поведението си, тъй щото да изпълнят вмененото им задължение.

    Абстрактността произтича именно от многократността на приложението (действието на акта не се изчерпва с изпълнението на задължението веднъж) и неопределеността (и неопределяемостта) на адресатите.

    И вместо, многоуважаемия г-н, да цитира законодателство отпреди 90 години, да вземе да си припомни дефиницията на НАА от сега действащия АПК. Срамота е подобен повърхностен и несъдържателен анализ да идва от административен съдия, па било то и доктор по право.

  • 2
    true_original avatar :-|
    true_original

    браво на съдия Петров, че е изложил личното си мнение на юрист и учен по въпроса и не се е подхлъзнал по тъпотиите на "съпротивата".

    повърхностно, жалко и най - вече правно опасно е да казваш "не" на всичко , само защото не харесваш източника му.

  • 3
    sspasss avatar :-|
    sspasss

    Анализът на г-н Петров е доста точен и уместен. За съжаление в публичното пространство със статии по темата се обозначават юристи, които не се занимават с административно право.

    Разковничето на въпроса "що е еднократно правно действие", уви, не се намира в нормативната уредба, поради което свободният преразказ на чл. 65 от АПК тук няма да ни свърши работа.

    Има достатъчно съдебна практика по въпроса. Ако някой отдели време да я проследи, вместо второкурсници да правят свободни съчинения от учебника, ще видят, че не винаги плюшеното мече е плюшено мече...



  • 4
    jj avatar :-|
    J.J.

    Поздравления за точния и ясен анализ. Наистина, важно е особено в такива моменти професионалното да взима превес над политиканстването.

  • 5
    mxf1540325693584677 avatar :-|
    Angel Nedev

    До коментар [#1] от "ХЪ ХЪ ХЪ":

    БРАВО на колегата - съдия!! Очевидно задълбочено познаване на административната материя!

    А, отворковци винаги ги е имало и ще ги има и след нас ,,,,, уви, хъ, хъ хъ....


Нов коментар

За да публикувате коментари,
трябва да сте регистриран потребител.


Вход

С използването на сайта вие приемате, че използваме „бисквитки" за подобряване на преживяването, персонализиране на съдържанието и рекламите, и анализиране на трафика. Вижте нашата политика за бисквитките и декларацията за поверителност. OK