Проектът за промени в Закона за здравето: обобщение на хаоса

За автора Адвокат Мария Шаркова е основател и управляващ съдружник в специализираното адвокатско дружество по медицинско право "Шаркова и партньори". Има специализации в САЩ, Англия, Франция, Холандия. Автор на книгата "Медицинският деликт". Статията е публикувана на сайта на дружеството, препечатваме го с разрешение на автора.

Микроскопичният вирус, който внезапно и трайно се настани в ежедневието ни, стана повод за обявяване на извънредно положение на 13 март т.г. Оттогава изминаха близо два месеца, в които станахме свидетели на безпрецедентно нормотворчество в огромно количество, със съмнително качество и с претенцията да ни "опази живи".

Имам достатъчен опит в областта на правото на общественото здраве (Public Health Law) като стажант в Правната програма по обществено здраве на CDC (Център за контрол и превенция на заболяванията в Атланта), за да бъда наясно, че в тази динамична, безпрецедентна и непозната за всички ни ситуация, се предприемат мерки, целящи да съхранят здравето и живота на хората, и затова е нужен известен толеранс към грешките, които се допускат. Макар юристът в мен да се бунтуваше срещу хаотичното и непоследователно нормотворчество, през целия период съм спазвала всички наложени ограничения, като съм поощрявала околните да следват този пример. Умишлено съм се въздържала и от постоянни публични и самоцелни критики на заповедите на Министерството на здравеопазването, тъй като не желаех да давам поводи на гражданите да не спазват въведените правила, като се позовавават на пороците, които ежедневно диагностицирах при прегледа им.

Абонирайте се за Капитал

Четете неограничено и подкрепяте усилията ни да пишем по важните теми

Два месеца обаче са напълно достатъчен период, през който да се създаде ясна концепция за правните последици от възникналата пандемия, възможностите за налагане на ограничения в рамките на закона и евентуална промяна в законодателството. Освен това два месеца са напълно достатъчни, за да се установят конкретни законодателни дефицити, тъй като някои разпоредби (например тези в чл. 61 от Закона за здравето) са неясни и създават практически затруднения при прилагането им и при сегашната им формулировка. За този период никой например не обърна внимание на факта, че вече близо два месеца лекарите прилагат оф лейбъл лекарствени продукти при лечение на пациентите с COVID-19, което ги излага на огромен риск от ангажиране на тяхната юридическа отговорност при настъпване на тежки усложнения и смърт в резултат на нежелани лекарствени реакции.

Така два месеца след началото на извънредното положение предстои то от извънредно да остане само положение. С внесения в началото на тази седмица законопроект за изменение и допълнение на Закона за здравето (ЗЗ) се въвеждат множество промени както в този закон, така и в множество други, с който се цели да се уредят "мерките на територията на РБ за предпазване, ограничаване и преодоляване на последиците от разпространението и заразата с вируса на COVID -19 за времето след прекратяване на извънредното положение".

Законопроектът има толкова много недостатъци, даващи повод за основателна критика, че в настоящия текст се налага да се спра само на няколко, без претенция за изчерпателност. Сигурна съм, че предстои специалистите в областта на административното право да коментират опита да се пренапишат отделни институти от този клон на правото чрез въвеждане на дефиницията за "еднократно правно действие", което било налице, когато "в административния акт са предвидени бездействия за срок до една година или задължения за еднократно действие".



В чл. 61 от Закона за здравето се правят промени, които вероятно имат за цел да се изясни редът, по който пациенти със заразни заболявания ще бъдат поставяни под задължителна изолация и лечение. До този момент ал. 3 от този текст предвижда, че задължителната изолация и лечение се извършват със заповед на ръководителя на лечебното заведение, но масово хората биват карантинирани с предписания, издадени от здравни инспектори от РЗИ или дори с обаждания по телефона. Това "разнообразие" в подхода при поставяне на заразоносители, болни в изолация и контактни лица под карантина (в заповедите на МЗ и в Закона за здравето в сегашния му вид не се прави разлика между изолация и карантина) логично води до въпроса доколко са съставомерни деянията, свързани с неспазване на тези мерки, защото няма как някой да наруши карантина, ако незаконосъобразно е поставен под такава.

В чл. 19, ал. 1, т. 6 от ЗЗ действително е предвидена възможност държавните здравни инспектори да предписват провеждането на задължителни хигиенни и противоепидемични мерки, като определят срокове за тяхното изпълнение от държавни здравни инспектори, но не смятам, че тя предоставя правомощия за поставяне под карантина или изолация. Първо, в Закона за здравето не е изяснено какво се включва в "задължителните противоепидемични мерки", като освен това в чл. 61, ал. 3 е предвидена специална процедура, касаеща именно принудителната изолация и лечение. Изолацията и карантината са форми на лишаване от свобода и не може при прилагането им да се избира между две възможни процедури, провеждани по различен ред и от различни органи. Освен това, всяко лишаване от свобода трябва да подлежи на съдебен контрол, а съдебната практика приема, че предписанията не подлежат на обжалване.

В същото време не става ясно кой издава заповедите за изолация и лечение в домашни условия, тъй като това не е упоменато в ал. 4 на текста, а и от ал. 3 не може да се направи извод, че заповедите за задължителна изолация и лечение се издават от ръководители на лечебно заведение само когато пациентът е хоспитализиран. Вместо законодателят да вложи старание и да коригира тези неясноти, измененията, които сега се предлагат в тези разпоредби, водят до обратния ефект:

(3) Задължителната изолация и лечението на лицата по ал. 1 и 2 се извършват със заповед на ръководителя на съответното лечебно заведение по предложение на лекуващия лекар или на лекаря, насочил пациента за хоспитализация. Заповедта подлежи на незабавно изпълнение.

(4) Задължителна изолация и лечение на лица по ал. 1 и 2 може да се осъществяват в домашни условия след преценка на съществуващия епидемичен риск от лекуващия лекар или след консултация с епидемиолог или специалист по инфекциозни болести.

Без особени затруднения се установява, че в ал. 4 не е посочен ред за принудителна изолация и лечение в домашни условия, нито с какъв акт се извършва това и кой го издава. За сметка на това, в ал. 5 е посочено, че заповедите по ал. 3 и 4 (където пък изобщо не се споменава за заповед) подлежат на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Освен това в хода на обсъжданията на този законопроект е редно да се изясни какво точно означава "задължителна изолация и лечение" и дали "задължителна" се отнася и за лечението или само за изолацията. Тази неяснота съществува и в сегашния вид на закона и основателно поставя въпроса дали с издаване на заповед по чл. 61, ал. 3 на практика не се предвижда задължително лечение по време на болничната изолация и доколко тази процедура съответства на Конституцията.

Предлага се и промяна в чл. 63 от ЗЗ:

(1) Министърът на здравеопазването по предложение на главния държавен здравен инспектор според степента на опасност от разпространение на заразна болест със заповед обявява извънредна епидемична обстановка. Министърът на здравеопазването въвежда временни противоепидемични мерки на територията на страната или на отделен регион за защита на живота и здравето на гражданите.

В така предложената алинея изглежда се търси алтернатива на извънредното положение, без обаче да е нужно то да се обявява от законодателния ни орган, а със заповед на министъра на здравеопазването. Боя се, че както и да се озаглави тази обстановка, състояние или ситуация, била тя извънредна, безпрецедентна или уникална, обявяването й със заповед не съответства на реда, предвиден Конституцията за временно ограничаване на правата на гражданите. Струва ми се, че тук всякаква законова делегация е недопустима и издадените заповеди ще са противоконституционни.

Освен това критерият за издаване на тази заповед е напълно неясен. От анализа на предложената разпоредба става ясно, че е необходимо да има степен на опасност, но как точно се степенува опасността и какви са обективните критерии за това не се пояснява. Това създава риск за обявяване на подобни извънредни обстановки по всякакви поводи, основани единствено на субективното усещане за опасност у съответния главен държавен инспектор (все пак заразни болести имаме целогодишно).

Пак по негово предложение се предвижда определяне на конкретни противоепидемични мерки:
(2) Конкретните противоепидемични мерки по ал. 1 се определят с акт на министъра на здравеопазването по предложение на главния държавен здравен инспектор за територията на страната или за отделен регион или на директора на съответната регионална здравна инспекция по предложение на главния държавен здравен инспектор за територията на отделна област или община. Мерките се въвеждат със заповед по реда на чл. 73 от Административнопроцесуалния кодекс или с наредба, която се обнародва незабавно в следващия брой на "Държавен вестник"."

Тук вече принципите, свързани с йерархията и видовете източници на правото, се обръщат с хастара навън само с един замах. Да се делегира оперативна самостоятелност при избора на вида административен акт, с който могат да се налагат различни по вид ограничения, е правен нонсенс. При това формата на заповед обикновено приемат индивидуалните и общи административни актове, а на наредба - нормативните административни актове (НАА). Законът за нормативните актове предвижда определен ред за приемането на НАА, който напоследък никак не се харесва на изпълнителната власт - след задължително обществено обсъждане на акта и неговото обнародване. На практика на министъра на здравеопазването се дава възможност да си избере дали му се иска да премине през тази процедура или не.

Само че авторите на законопроекта май не са осъзнали, че когато не можеш да свириш на даден инструмент, той няма да произведе желания звук, колкото и да го насилваш. Така че дори дадена мярка да бъде "облечена" в заповед, ако тя съдържа административноправни норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, тя ще бъде НАА без значение какво е нейното "заглавие" или колко абсурдна дефиниция на "еднократно правно действие" са измислили авторите на проекта. Така е и със законите. Качеството не се определя от заглавието и не можеш да подредиш хаоса като създадеш по - голям хаос.