За новите законодателни правомощия на здравния министър
Юристи и политици определят като противоконституционни предложения на управляващите за промени в Закона за здравето
Въпреки острата реакция на правната общност и политици от опозицията в петък парламентарното мнозинство прие на първо четене законопроекта за промени в Закона за здравето, с който на практика управляващите предлагат да заменят извънредното положение с друг вид противоепидемичен режим. При гласуването се въздържа само БСП. Предложения преди второто четене ще се правят в супер съкратени срокове до неделя вечерта, очаква се във вторник парламентът да го гласува на второ четене.
Законопроектът съдържа много и разнообразни промени в различни закони през преходните му разпоредби, които са обект на сериозна критика. Впечатлява обаче единодушието, с което редица публични личности - юристи и политици, определят като противоконституционни предлаганите нови правомощия на здравния министър да налага противоепидемични мерки.
Най-общо новата уредба предвижда, че министърът на здравеопазването ще може да обявява "извънредна епидемична обстановка" по предложение на главния държавен здравен инспектор и да определя конкретни противоепидемични мерки, като си избира дали да го направи със заповед или с наредба. Актовете ще се издават при условията на неотложност без уведомяване на засегнатите и обществено обсъждане. Въвежда се и твърде спорна дефиниция на "еднократно правно действие" на общ административен акт, за която има подозрения, че може да цели и легитимиране на досегашни заповеди на здравния министър за въвеждане на такива мерки в рамките на извънредното положение, срещу които има жалби и образувани дела пред Върховния административен съд.
"Философията на среднощния брифинг", "обобщение на хаоса" и "сивата зона между между правото и крайната необходимост"
Това са само част от определенията за новия законопроект, които се чуха през последните дни след обявяването му от правителството в понеделник вечерта. Общото възражение е, че когато се налагат противоепидемични мерки, които съдържат общовалидни ограничения на основни права, това трябва да става в изключителни случаи, със закон и с ясно лимитиране във времето. Парламентът не може да делегира тези свои правомощия на здравния министър.
"Текстът на чл. 57, ал. 3 от конституцията казва, че основни права на граждани могат да бъдат ограничавани само по изключение (при обявяване на война, на военно или друго извънредно положение), само временно и само със закон. А този законопроект делегира такова правомощие - да налага ограничения - на орган на изпълнителна власт - министъра на здравеопазването, което по конституция е недопустимо. Делегиране на законодателни правомощия не са допустими. Парламентът не може да прехвърли на един министър правомощията си да дерогира основни права по конституция", коментира за "Капитал" адвокат Ивайло Дерменджиев.
"На практика се предлага досегашният подход на извънредно положение в сивата зона между правото и крайната необходимост да бъде превърнат в постоянно състояние на управление на кризата. Така вместо отпадане и отмяна на извънредното положение бихме имали една нормализация на извънредността, без връщане към нормалността на правовата държава", се казва в позиция на "Демократична България".
"Този закон въвежда философията на среднощния брифинг, на който ние и останалите хора ще разбираме какво трябва да правим от утре", обяви в петък в пленарната зала депутатът от БСП Крум Зарков.
"Обобщение на хаоса" - така определя предлаганата нова уредба адвокатът по медицинско право Мария Шаркова в своя публикация, в която подробно изследва предложенията за нови правомощия на здравния министър. "Търси се алтернатива на извънредното положение, без обаче да е нужно то да се обявява от законодателния ни орган, а със заповед на министъра на здравеопазването", коментира тя.
Конституцията пpeдвиждa caмo двe възмoжнocти всички гpaждaни дa тъpпят пoдoбни oгpaничeния - пpи въвeждaнe нa извънpeднo пoлoжeниe и когато e oбявeнo бeдcтвeнo пoлoжeниe, в което влизa и cъщecтвyвaнeтo нa oпacнa зapaзнa бoлecт, заяви в четвъртък в правната комисия адвокат Валя Гигова от името наBиcшия адвокатски cъвeт. Това означава, че след отпадането на извънредното положение oбщитe oгpaничитeлни мерки, налагани със заповед на здравния министър и зacягaщи пpaвaтa нa вcичĸи гpaждaни, а нe caмo нa зapaзeнитe oт коронавирус, мoгaт дa ce окажат противоконституционни, обясни тя. На репликата на здравния министър Кирил Ананиев, че чл. 35 от конституцията допуска правото на придвижване да се ограничава в интерес на националната сигурност, народното здраве и правата и свободите на други граждани, адвокат Гигова обясни, че това е хипотеза за индивидуално ограничаване на права на заразноболните, на не и за въвеждане на общи забрани и ограничения за всички граждани, независимо от тяхното състояние.
"Конституцията не предвижда издаването на нещо като общозадължителни наредби-закон от кой да е от министрите, а Устройственият правилник на Министерството на здравеопазването (който има силата на закон) възлага на министъра "да организира разработването, съгласува и предлага на Министерския съвет проекти на нормативни актове в областта на здравеопазването и да контролира тяхното прилагане", но не и да осъществява законодателни функции. Той не може да изземе едновременно функциите на МС и на Народното събрание", е коментарът пред "Капитал" на Здравка Калайджиева, известен правозащитник и съдия в Страсбург (2008 - 2015 г.).
"Извънредна епидемична обстановка не променя същността на извънредното положение. Това е само подмяна на термини. Конституцията урежда извънредно положение във всичките му форми, независимо от какво произтича то", коментира пред БНР адвокат Татяна Дончева, бивш депутат от БСП.
Притесненията
Новият закон създава правомощия на здравния министър да обявява "извънредна епидемична обстановка", в рамките на която да налага мерки за ограничаване на основни права. А какво точно е "извънредна епидемична обстановка" не е ясно, макар че това понятие съществува и в сегашния закон. Този проблем бе посочен в рамките на парламентарния дебат в петък и управляващите обещаха, че ще предложат дефиниция преди второто четене.
Новият законопроект не дава стандарти и критерии за преценка кога, при какви обстоятелства и за какъв период от време може да се обяви "извънредна епидемична обстановка", липсва и обективен законов стандарт за ограничаване на права в този случай, както и гаранции за конституционосъобразност, пропорционалност, необходимост и преследване на легитимна цел се казва в позицията на "Демократична България".
"Както и да се озаглави тази обстановка, състояние или ситуация, била тя извънредна, безпрецедентна или уникална, обявяването й със заповед не съответства на реда, предвиден конституцията, за временно ограничаване на правата на гражданите. Струва ми се, че тук всякаква законова делегация е недопустима и издадените заповеди ще са противоконституционни", заявява адвокат Шаркова.
Законът не изисква от министъра да посочи срок на мерките, което означава, че те могат да се налагат неограничено във времето не само за настоящия случай на пандемия от COVID-19, но и във всеки случай занапред по нареждане на министъра след предложение от главния държавен санитарен инспектор.
Същественото е, че повечето от критиците правят уговорки, че мерки за ограничаване на епидемията са необходими и трябва да се спазват, но това не променя проблема с механизма за налагането им именно защото става въпрос за основни права - право на придвижване, право на свобода (в случаите на карантиниране и задължително лечение), право на личен живот включително, макар че в конституцията ограничаването на личния живот е изключено в хипотезите на извънредно положение (както сполучливо отбеляза адвокат Михаил Екимджиев тия дни).
Същевременно и в пленарната зала, и преди това се чуха съображения, че противоепидемичните мерки могат да бъдат "привързани" към закона за бедствията, който е приложим и в ситуации на опасност за здравето на населението.
Последиците
Уговорката, че ще в проекта ще се направят корекции между първо и второ четене, съвсем не е успокояваща не само поради кратките срокове за предложения. Технически проблеми в отделни текстове могат да бъдат коригирани преди второто четене, но не и концептуално сбъркана уредба, а тъкмо в това се състои основната критика.
Според Татяна Дончева целта на тези промени е "да се подмени конституцията, за да не носи Министерският съвет отговорност за нищо и да прехвърли този горещ картоф на министъра на здравеопазването".
"Управляващите искат извънредното положение да продължи, но да кажат, че приключва. Създава се усещане, че извънредното положение е това, което причинява техните неудобства, докато конституционно то е създадено да гарантира техните права, дори в най-тежка криза", коментира Крум Зарков.
В промените прозира и една друга цел - легитимиране на досегашните заповеди на здравния министър, срещу които има множество дела, заведени в съда. В Административнопроцесуалния кодекс (АПК) се въвежда дефиницията за "еднократно правно действие" като характеристика на общия административен акт, според която то е налице, когато "в административния акт са предвидени бездействия за срок до една година или задължения за еднократно действие". Досегашните заповеди на здравния министър са издавани като общи административни актове, които са с еднократно правно действие и в неотложни случаи могат да се издадат без обществено осъждане и уведомяване на заинтересованите. Основният спор по висящите дела е за характера на заповедите на министър Ананиев - дали те са общи административни актове или нормативни административни актове, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие.
Пред "Капитал" административни съдии заявиха, че не искат да коментират новата дефиниция и нейния ефект, защото все още са стъписани от предлаганите поправки.
Спорно е обаче доколко депутатите си дават сметка каква бомба може да се окаже новата правна уредба за съдбата на бъдещите заповеди на здравния министър предвид и последното решение на Конституционния съд (КС) за ефекта от неговите действия. Пред правната комисия в четвъртък министър Ананиев съобщи, че в министерството вече се работи по новата заповед, с която след 13 май ще бъде обявена извънредна епидемична обстановка на основание на новия закон.
Съществува обаче голяма вероятност той да бъде атакуван пред КС, ако бъде приет в този му вид. Това е логично предвид заявленията на БСП, както и от страна на Висшия адвокатски съвет, че залаганите норми са противоконституционни. А само преди седмица КС обяви решение, че когато един закон бъде обявен за противоконституционен, той не се прилага спрямо заварените, но неприключили правоотношения, както и по висящите съдебни дела. Което означава, че всеки административен акт, издаден въз основа на противоконституционен закон, следва да падне в съда. Разбира се - ако законът бъде атакуван и КС го обяви за противоконституционен.
Мнозина предвиждат, че след тази силна съпротива на правната общност президентът ще наложи вето на закона. Най-малкото това означава, че той няма да бъде обнародван преди 13 май. В преходните му разпоредби е записано, че влиза в сила от 14 май, което означава, че може да стане и със задна дата. Административен съдия коментира пред "Капитал", че всъщност извънредното положение приключва не в края на 13 май, а в 24 часа на 12 май, доколкото в решението на Народното събрание за въвеждането му е записано, че то важи "до 13 май".
