Венецианската комисия: За да има контрол върху главния прокурор, трябва нов тип ВСС

Само със средствата на наказателното право не може да се осигурят ефективни механизми за отчетност и отговорност на обвинител №1

Бюлетин Легал Компас Легал Компас

Научавайте най-важното от правния свят и съдебната система всяка седмица на мейла си

Темата накратко
  • Венецианската комисия обяви становището си по проекта за нов механизъм за разследване на главния прокурор.
  • Наред с принципната подкрепа в него изрично се казва, че отчетен главен прокурор не може да се постигне само с инструментите на наказателното право.
  • Трябва реформа на ВСС, ограничаване на надзора за законност, парламентарен контрол и анализ на дисциплинарните механизми.

Само със средствата на наказателното право не е възможно да бъдат осигурени ефективни механизми за отчетност и отговорност на главния прокурор. За целта трябва и реформа на Висшия съдебен съвет (ВСС), както и да бъде въведен ефективен парламентарен контрол върху главния прокурор, да бъде направен анализ на наказателните и дисциплинарните механизми за отчетност, като всички тези инструменти да се прилагат кумулативно като една система. Това е един от най-важните акценти в становището на Венецианската комисия по проекта за промени в Наказателно-процесуалния кодекс и в Закона за съдебната власт, чиито основни акценти са създаването на механизъм за разследване на главния прокурор и възможност за съдебен контрол върху отказите на прокуратурата да започне разследване.


Благодарим Ви, че четете Капитал!

Вие използвате поверителен режим на интернет браузъра си. За да прочетете статията, трябва да влезете в профила си.

За да видите статията, влезте в профила си или се регистрирайте.

Всеки потребител може да чете до 5 статии месечно без да има абонамент за Капитал.

Четете неограничено с абонамент за Капитал!

Възползвайте се от специалната ни оферта за пробен абонамент

1 лв. / седмица за 12 седмици Към офертата

Вижте абонаментните планове
Темата накратко
  • Венецианската комисия обяви становището си по проекта за нов механизъм за разследване на главния прокурор.
  • Наред с принципната подкрепа в него изрично се казва, че отчетен главен прокурор не може да се постигне само с инструментите на наказателното право.
  • Трябва реформа на ВСС, ограничаване на надзора за законност, парламентарен контрол и анализ на дисциплинарните механизми.

Само със средствата на наказателното право не е възможно да бъдат осигурени ефективни механизми за отчетност и отговорност на главния прокурор. За целта трябва и реформа на Висшия съдебен съвет (ВСС), както и да бъде въведен ефективен парламентарен контрол върху главния прокурор, да бъде направен анализ на наказателните и дисциплинарните механизми за отчетност, като всички тези инструменти да се прилагат кумулативно като една система. Това е един от най-важните акценти в становището на Венецианската комисия по проекта за промени в Наказателно-процесуалния кодекс и в Закона за съдебната власт, чиито основни акценти са създаването на механизъм за разследване на главния прокурор и възможност за съдебен контрол върху отказите на прокуратурата да започне разследване.

Проектът, изготвен от екипа на предишния правосъден министър Надежда Йорданова, бе изпратен в края на юли за оценка от Венецианската комисия (Комисия за демокрация чрез право) към Съвета на Европа. Законът е част от ангажиментите на българското правителство в рамките на Плана за възстановяване и устойчивост, където изрично е предвидено, че той трябва да мине през оценката на Венецианската комисия (ВК).

Принципна подкрепа с някои корекции, но само като част от реформа

В становището, обявено в понеделник вечерта, комисията заявява принципна подкрепа на проекта за нов механизъм за разследване и търсене на наказателна отговорност на главния прокурор, предложен от екипа на Надежда Йорданова. С някои допълнителни корекции той би могъл да повиши отчетността на главния прокурор и да допринесе по някакъв начин за реформата на българската наказателноправна система, се казва в становището на комисията. На практика за първи път Венецианската комисия дава зелена светлина за проект на закон за разследване на главния прокурор, като признава, че този проект е добросъвестно обоснован именно за целите, които декларира.

Същевременно Венецианската комисия няколко пъти набляга, че основната цел за подобряване на отчетността на главния прокурор не може да се постигне само с промени в правилата за търсене на наказателна отговорност. Необходим е по-цялостен подход, който да включва преразглеждане на институционалната структура на ВСС и на неговата прокурорска колегия, както и ограничаване на функциите на прокуратурата извън сферата на наказателното право (т.е. надзора за законност), се казва в заключението.

Няколко пъти в документа се повтаря, че това не е ново искане, че и в предишните три становища по тази тема ВК е препоръчвала да бъде намалено мнозинството от 17 гласа в 25 членния Пленум на съвета, с което главният прокурор може да бъде отстранен за дисциплинарни нарушения, както и да бъде разработена по-подробно дисциплинарната процедура спрямо него, да се преосмисли "дизайнът" на прокурорската колегия (която сега има блокираща квота), като през парламентарната й квота в нея бъдат вкарани членове, които са подбрани извън професионалната общност на прокурорите.

Предвид "доминиращата роля на главния прокурор в системата на прокуратурата, неговото влияние във ВСС, широките правомощия на прокуратурата извън областта на наказателното право и наследството от твърде мощната система на прокуратурата в страната", въпросът с отчетността на главния прокурор се очертава като много сложен и изисква комплексно решение, той не може да се съсредоточи само в наказателния процес, отбелязва комисията.

Симптоматично е, че същия тип уговорки - за необходимост от сериозна институционална корекция, преди каквато и да е друга реформа, има и в становището на ВК, обявено пак снощи по друг проект за промени в съдебния закон, насочен към повишаване функциите на Инспектората към ВСС. Преди да се дадат нови правомощия на инспектората, трябва да се преразгледа неговият институционален модел, казва ВК (подробности за това вижте в карето най-долу).

Дългата сага със статута на българския главен прокурор

Правителството на Кирил Петков пое ангажимента за консултиране на този законопроект с ВК в рамките на диалога с Брюксел по темата за върховенството на закона и на Плана за възстановяване и устойчивост (ПВУ). Предишните опити на кабинета на ГЕРБ да получат одобрение от органите на Съвета Европа за предложения от тях механизъм за отчетност на главния прокурор се провалиха по доста унизителен начин. Въпреки това през февруари 2021 г. 44-ото Народно събрание, доминирано от ГЕРБ, прие закона, предложен от Данаил Кирилов, но три месеца по-късно КС го обяви за противоконституционен.

По ПВУ България има ангажимент да приеме такъв закон за отчетност и отговорност на главния прокурор най-късно до средата на следващата година. Теоретично това означава, че време има, но предвид трудното формиране на новия парламент, общото изоставане със законодателната програма, вероятността за нови избори и най-вече - очакваната съпротива срещу приемането на ефективен механизъм за отчетност на главния прокурор, твърде е възможно да се стигне до нов саботаж на тази реформа.

Всъщност държавата влачи този проблем от десетилетия, а вече 13 години Комитетът на министрите на Съвета на Европа очаква решаването му - след като през 2009 г. Съдът в Страсбург обяви в решението по делото "Колеви срещу България", че срещу българския главен прокурор практически не е възможно да се образува и проведе ефективно разследване за престъпление. Решението по делото "Колеви" е за събития от преди повече от 20 години по времето на Никола Филчев, но е актуално и с днешна дата. ВК изрично отбелязва, че е акцентирала върху промените, свързани с наказателната отговорност на главния прокурор, не толкова на другите предложения в закона, като това е четвъртото й становище по тази тема - все във връзка с предишни неуспешни законопроекти. Приемането на настоящия проект, минал успешно оценката на ВК, може да доведе до прекратяване на наблюдението за изпълнението на решението по делото "Колеви", което би било голям напредък за държавата.



Становището на Венецианската комисия по една от най-болните теми в българската правна система, която е идентифицирана от повече от 13 години от Съда в Страсбург, знаково съвпадна с посещението на генералния секретар на Съвета на Европа Мария Пейчинович Бурич (втората от ляво надясно). Тя дойде за участие в конференция по случай 30 години от присъединяването на страната ни към Европейската конвенция за правата на човека, но от президентството учудващо обявиха участието й едва в последния момент.

В изказването си пред конференцията служебният правосъден министър Крум Зарков заяви, че след като вчера Венецианската комисия публикува своето становище по законовите промени, свързани с делото "Колеви", в Министерството на правосъдието вече се работи така че да се представим качествен законопроект на вниманието на Народното събрание."

Законопроектът

Проектът има за цел не само да осигури ефективен механизъм за привличане на главния прокурор към отговорност, но и да повиши общата ефективност на наказателното производство чрез по-добра защита на правата на пострадалите от престъпления, въвеждането на съдебен контрол върху отказите на прокурора да образува досъдебно производство и др.

Предлага се разследванията срещу главния прокурор да бъдат поверени на специален прокурор ad hoc, избран от списък на наказателни съдии от Върховния касационен съд (ВКС), от апелативните и окръжните съдилища, като този списък ще е предварително одобрен от Общото събрание на Наказателната колегия на ВКС. Когато се появи "правно основание" за започване на разследване, например сигнал за престъпление, извършено от главния прокурор, съдия от този списък се определя по жребий. Официално той се назначава от прокурорската колегия на ВСС за прокурор ad hoc във Върховната касационна прокуратура, като мандатът му не може да надвишава две години, освен ако той/тя не даде изрично съгласие за удължаването му.

Предвижда се съдебен контрол на решенията, взети от прокурора ad hoc, които ще могат да се обжалват пред Софийския градски съд. Разследващи органи по дела за престъпления, извършени от главния прокурор, са разследващи полицаи в МВР, определени със заповед на вътрешния министър, "разследващи митнически инспектори от Агенция "Митници", определени със заповед на министъра на финансите по предложение на директора на Агенция "Митници". Приема се, че те са достатъчно компетентни да разследват престъпления, без да са пряко подчинени на ГП, което е гаранция за независимостта и безпристрастността на специалното разследване.

Препоръките

Принципно ВК приема, че този механизъм отговаря на целите за наказателно преследване на главния прокурор, би могъл да повиши неговата отчетност и да допринесе по друг важен начин за реформата на наказателната система в България.

Правят се обаче и някои конкретни препоръки:

  • критериите, на които трябва да отговаря прокурорът ad hoc, да бъдат уточнени по-подробно. По принцип изборът на прокурор ad hoc от група високопоставени съдии по наказателни дела е работещо решение, въпреки че могат да възникнат известни опасения доколко съдия би бил подходящ за изпълнение на прокурорска функция. Критерии трябва да има, защото иначе ВКС получава значителна свобода на преценка при съставянето на списъка, което крие риск от произвол;
  • кандидатите за длъжността ad hoc прокурор трябва да дадат съгласието си за включването им в списъка и за назначаването им. Липсата на предварително съгласие може да доведе до проблем с нежеланието на избрания кандидат да действа в нова роля и да оспори назначението си;
  • да се регламентират по-подробно ситуациите и процесуалните последици, при които прокурорът ad hoc може да бъде временно отстранен или отведен;
  • обхватът на съдебния контрол върху процесуалните действия на прокурора ad hoc да бъдат уточнен по-подробно;
  • да се определи обхватът на общия йерархичен прокурорски контрол върху прокурора ad hoc и да се посочат необходимите изключения и процесуални гаранции за него;
  • да се въведе механизъм за отсяване на явно неоснователни жалби срещу главния прокурор. Не е напълно ясно кой следва да подаде искането до Върховния касационен съд за задействане на процедура с участието на прокурор ad hoc. Изглежда, че всяко уведомление може да задейства процедурата ad hoc и определеният ad hoc прокурор ще трябва да разгледа всички постъпили жалби, без значение колко незначителни или несериозни са те. За да не се стигне до разхищение на ресурси би било полезно да се създаде разумен механизъм за отсяване на явно неоснователни жалби. Очевидно е, че този механизъм за пресяване не трябва да включва прокурорската колегия в сегашния ѝ вид, за да се изключи намесата на прокуратурата в процеса.

Надзора за законност, съдебния контрол и, разбира се, Конституционният съд

ВК отново критикува широките правомощия на прокуратурата по т.нар. надзор за законност - свободно дефинирано правомощие да се намесва от името на държавата в административни (ненаказателни) дела и дори в частни спорове, да извършва проверки и да издава задължителни разпореждания, дори когато няма образувано наказателно дело. Препоръката е функциите и правомощията на прокуратурата извън сферата на наказателното право да бъдат значително ограничени на законово равнище.

Въпросът за обхвата на надзора за законност бе поставен и на вниманието на Конституционния съд, който беше сезиран от служебното правителство по инициатива на служебния правосъден министър Крум Зарков с искане за тълкуване на конституцията и за обявяване на противоконституционност на текстове от съдебния закон с оглед твърде широките правомощия на главния прокурор.

В заключението си комисията отчита трудната задача, поставена пред българския законодател да намери баланс между необходимостта да приведе българската система в съответствие с изискванията на Европейската конвенция за правата на човека, тълкувана от Съда в Страсбург и ограниченията в българската конституция, така както я тълкува Конституционният съд. Отбелязва, че "най-чистото" решение би било изменение на конституцията, което да позволи създаването на независим прокурор за разследване на главния, но това е трудно постижимо. Същевременно изразява и становище, че моделът, предложен от проектозакона, с някои необходими корекции, може евентуално да се тълкува като съответстващ на конституционните ограничения, определени в решението на Конституционния съд от май 2021 г. Така българската система ще се приведе в съответствие с конвенцията по правата на човека и с такива крайъгълни решения като "Колеви срещу България" и "С. З. срещу България" (решението по делото "С. З." се отнася до неефективно разследване на тежки престъпления срещу личността).

Като положително решение се отчита предложението за въвеждане на съдебен контрол върху решенията за отказ от започване на наказателно разследване на тежки престъпления, като се отбелязва, че този въпрос се обсъжда в България от години и Венецианската комисия вече е предлагала съдебното обжалване на отказите за разследване да бъде една от възможните гаранции срещу предполагаемото блокиране на такова разследване от страна на главния прокурор.

Преди да се дадат нови правомощия на Инспектората към ВСС, трябва да се преразгледа неговият институционален модел

Едновременно с проекта за главния прокурор Венецианската комисия публикува и оценката си по друг законопроект за промени в съдебния закон, с които се засилва ролята на Инспектората към ВСС при определянето и спазването на етични стандарти в поведението на магистратите. Този проект, който също е ангажимент на държавата по Плана за възстановяване и устойчивост, беше изпратен за становище на комисията в началото на август от Крум Зарков. Междувременно законът мина през Министерския съвет и вече е внесен в Народното събрание.

Комисията приветства намерението на властите да укрепят интегритета на съдебната власт, но за пореден път подчертава значението на последователността на реформите. Преди да се дадат нови правомощия на инспектората, е необходимо да се преразгледа неговия институционален модел и да се определи по-ясно обхватът на неговия мандат, се казва в становището.

Българският законодател трябва да започне с преразглеждане на начина на избор и назначаване на главния инспектор и на инспекторите, като съдебната система чрез ВСС да участва в този процес чрез номиниране на кандидати и вземане на решение за отговорността на инспекторите. Едва след това може да се мисли за възлагането на инспектората на допълнителни функции, включително и за преразглеждане на етичните насоки за поведение на магистратите и обобщаване на добрите и лошите практики в спазването на етичните правила. В момента парламентът е единствената институция, която изцяло по свое усмотрение избира инспекторите, които по правило са партийни протежета на парламентарните сили. Оказва се, че веднъж трудно спазарени, те после не могат да бъдат отстранени - настоящият инспекторат вече с 2.5 години е превишил мандата си.
2 коментара
  • Най-харесваните
  • Най-новите
  • Най-старите
  • 1
    nabludatel_en avatar :-|
    Наблюдател
    • + 1

    “Беше добра оферта”:
    Шефът на ВАС купил вила с минерален басейн за 10 000 лв.
    https://www.facebook.com/birdreporting/posts/10161035825146189
    Председателят на Върховния административен съд Георги Чолаков, един от „тримата големи“ в съдебната система, е придобил луксозен имот на “симулативна” цена. През 2016 г. той купува къща за гости с басейн с топла минерална вода в село Пчелин само за 10 000 лв. Имотът няма разрешително за водоползване, което значи, че минералната вода е пълнила басейна незаконно. Освен това имотът реално е по-голям с 38 кв.м. според Кадастъра, но Чолаков е декларирал по-малка площ.

    Нередност?
  • 2
    BBB avatar :-|
    D.r D

    По същество Венецианката прати бившата секретарка на Христос Иванов и доскорошен правосъден министър Надежда квабеше отново в Юридическия факултет.

    С брадва дяланият й документ опря до нпротивоконституционност.
    Къде са учили (че не са практикували е ясно) тия правни джуджета от ДБ?

    Нередност?
Нов коментар