Рисковете пред плановете за възстановяване в ЕС

Еднаквите оценки на ЕК за разходите по плановете на страните членки говорят за "средно качество" и повдигат въпроса дали парите ще бъдат изразходвани по най-добрия възможен начин, смятат от Bruegel

Във връзка с актуалната тема за България за Плана за възстановяване, както и заради очаквания му принос за зеления преход публикуваме превод на статията* The puzzle of European Union recovery plan assessment от Жолт Дарваш в брюкселския тинк-танк "Брюгел" с малко съкращения. Оригиналът на статията и пълната и версия може да намерите тук.

Жолт Дарваш е унгарец. Присъединява се към Bruegel като гостуващ сътрудник през септември 2008 г., а пет години по-късно е назначен за старши сътрудник. Дарваш е и старши научен сътрудник в университета "Корвинус" в Будапеща. Научните му интереси включват макроикономика, международна икономика, централно банкиране и анализ на времеви редове.

*Заглавието на превода на статитята е на "Капитал"

Механизмът за възстановяване и устойчивост (RRF) е най-големият компонент на NextGenerationEU, знаковият инструмент за възстановяване и структурна трансформация на ЕС. Страните трябва да представят планове за възстановяване и устойчивост, които се оценяват от ЕК и се одобряват от Съвета. Досега 26 държави (без Холандия) са представили своите планове, от които 22 са одобрени. Плановете на Унгария, Полша и Швеция (бяха представени през май 2021 г.) и България (през октомври 2021 г.) все още предстои да бъдат оценени и одобрени.

Комисията оценява плановете по 11 критерия, определени в приложение 5 към регламента RRF, включително дали те предлагат изчерпателен и балансиран отговор за възстановяването им, дали включват специфичните за всяка държава препоръки от Европейския семестър, дали насърчават растежа, зеления и цифровия преход. Определя се още дали имат подходяща обосновка на разходите и адекватни мерки за предотвратяване на корупция и измами.

Наистина впечатляващо е как 19 държави членки са получили идентични оценки за възстановяването им - именно оценка "B" за обосновка на разходите. Има само една или две разлики по други критерии за Белгия, Чехия и Естония (виж таблицата).

Няколко фактора създават рискове за добавената стойност от плановете. От една страна, еднаквите оценки на обосновките на разходите будят подозрение до колко обективни са те. Дори и да са, предполагат планиране на разходите със "средно качество".

Държавите от ЕС също така нямат опит в използването на метода на бюджетиране, прилаган за целите на фонда за възстановяване - метод със смесени резултати в международен план. Целите на разходите за възстановяване, които държавите трябва да изпълнят, са смес от показатели за краен продукт и резултати, докато различните измервателни единици и поставени критерии в страните допълнително затрудняват надзора.

Като цяло "доброто" качество на плановете се предполага: повечето планове вече включват множество коментари от стотици срещи между Комисията и държавите от ЕС. Критерият за разходите обаче изисква "обосновка, предоставена от държавата членка относно размера на прогнозните общи разходи на плана за възстановяване и устойчивост, която е разумна и правдоподобна и е в съответствие с принципа на ефективност на разходите и е съизмерима с очакваните национални икономическо и социално въздействие".

Идентичните резултати спрямо този критерий повдигат два въпроса:

  • Има ли вероятност никое правителство на ЕС да не успее да оправдае разходите си?
  • Какви са последиците от обосновка на разходите, определяни като "средно качество"?

Колко вероятно е нито едно правителство на ЕС да не е в състояние да оправдае разходите до "висока степен"?

Ето някои от опасенията, изброени от Комисията за обосновка на разходите във всички планове:

  • Разбивката на разходите показва различна степен на детайлност и дълбочина на изчисление;
  • Има известни пропуски в предоставената информация и доказателства относно разумността и правдоподобността на прогнозните разходи;
  • Понякога използваната методология не е достатъчно добре обяснена и връзката между обосновката и самата цена не е напълно ясна;
  • В някои случаи методологиите не са добре защитени;
  • Някои проекти не са достатъчно обосновани с примери от сравними проекти или цитираните доказателства не могат да бъдат достъпни;
  • Няма независимо потвърждение за нито една от предложените оценки на разходите;
  • Критериите за финансиране и бенефициентите не са достатъчно подробни;
  • Съществува значително потенциално припокриване между RRF и други видове европейско финансиране, не е ясно дали ще бъде избегнато двойното финансиране от ЕС.

Въпреки че идентичните оценки на Комисията, най-вероятно е изготвени много внимателно, се наблюдават забележими разлики в тона. Такъв е примерът с Италия, която е повече критикувана и Австрия, в значителна степен по-малко, при същата оценка B.

Всъщност, малко вероятно е никое правителство на ЕС да може да оправдае правилно разходите. Националните финансови министерства и банките за развитие трябва да имат подходящ опит в планирането на разходите. Също така изглежда неправдоподобно да не е имало разминавания между страните в качеството на обосновката на разходите. Възможно е тези, които получават сравнително малки суми, да са имали по-малко проблеми при съставянето на планове, отколкото страните, които получават по-големи суми, което потенциално се отразява на качеството на обосновката на разходите. Хипотезата, че е било умишлено решение да се класифицира обосновката на разходите като "много добра- B" за всички страни, не може да бъде изключена. Но ако това е правилно, как може да се вярва на оценките?

Какви са последиците от обосновката на разходите за "средно качество"?

Важно е да помним, че за разлика от други европейски програми, RRF се основава на ефективността: плащанията ще се извършват срещу достигане на основни етапи и цели, а не чрез представяне на фактури. Следователно действителните разходи за изпълнение нямат такова значение.

Испания беше първата страна, която поиска плащане от RRF през ноември 2021 г., след като изпълни 52 основни етапа. Те включват "Приемане на Национална стратегия за зелена инфраструктура, свързаност и екологично възстановяване", "Влизане в сила на План за действие за справяне с младежката безработица" и "Данък върху финансовите транзакции". За по-късни плащания ще трябва да бъдат постигнати числени цели, като например завършване на "най-малко 25 проекта за насърчаване на устойчива мобилност в 150 градски и столични района с повече от 50 000 жители" и "завършване на действия за обновяване на жилища, като се постига средно най-малко 30% енергийна ефективност в тях (или поне 231 000 действия в най-малко 160 000 жилища)". В плана на Испания са изброени общо 416 основни етапа и цели.

Програмите, базирани на резултати, имат смисъл. Доклад на Bruegel от 2019 г. относно реформата на кохезионната политика, призова за по-широко използване на метода на финансиране, който се базира не на разходите (FNLTC), а при който плащането зависи от изпълнението на условията или от постигането на резултатите. Но финансирането на целия RRF е огромен скок по две причини:

  • Първо, страните от ЕС нямат почти никакъв опит в използването на метода FNLTC за проекти, финансирани от ЕС (дори ако някои са опитали подобни подходи в националното бюджетиране).
  • Второ, опитът досега при бюджетиране, базирано на резултатите, не е съвсем обнадеждаващ. Обширен доклад на Световната банка от седем държави (Австралия, Естония, Франция, Холандия, Полша, Русия и САЩ) установи "общ модел на разочарование от резултатите".

Няколко доклада на ЕСП също подчертават, че съществуващите инструменти в бюджета на ЕС не се фокусират върху резултатите, а по-скоро върху крайните продукти и вложените средства.

В резюме

Разнообразието от етапи и цели на плана за възстановяване, както и сместа от показатели и измерители на крайните продукти и резултати правят сравнението проблематично. Допълнително, липсата на опит в страните от ЕС в прилагането на метода на финансиране, което не е свързано с разходите (FNLTC) и смесен опит в бюджетирането, базирано на резултатите, не правят ситуацията по-лесна. Освен всички тези въпроси, нито една страна не успява да оправдае до голяма степен разходите по плана за възстановяване според Европейската комисия, поставяйки под въпрос обективността на оценките й. Тези фактори създават риск парите за възстановяване да не бъдат изразходвани по рентабилен начин, което налага много внимателни оценки не само на крайния продукт, но и на резултатите и стойността на парите. Освен официалните органи, гражданите също трябва да бъдат бдителни за това как се изразходват тези пари.

Все още няма коментари
Нов коментар

Още от Капитал