Законът за бюджета на НЗОК за 2019 г., или как се създава юридически абсурд
Абонирайте се за Капитал

Всеки петък икономически анализ и коментар на текущите събития от седмицата.
Съдържанието е организирано в три области, за които Капитал е полезен:

K1 Средата (политическа, макроикономическа регулаторна правна)
K2 Бизнесът (пазари, продукти, конкуренция, мениджмънт)
K3 Моят капитал (лични финанси, свободно време, образование, извън бизнеса).

Абонирайте се за Капитал

Законът за бюджета на НЗОК за 2019 г., или как се създава юридически абсурд

Законопроектът за бюджета на здравната каса за 2019 г. предизвика яростни критики, но не заради числата, заложени в него, а заради преходните и заключителните разпоредби

Законът за бюджета на НЗОК за 2019 г., или как се създава юридически абсурд

Каква е оценката на юристите за преходните и заключителни разпоредби, с които се променят 17 здравни закона

2759 прочитания

Законопроектът за бюджета на здравната каса за 2019 г. предизвика яростни критики, но не заради числата, заложени в него, а заради преходните и заключителните разпоредби

© Асен Тонев


Изцяло неприемлив като законодателна техника, юридически абсурд и управленски скандал. Това е оценката на юристи и експерти за подхода на управляващите да използват преходните и заключителни разпоредби на Закона за бюджета на здравната каса за 2019 г., за да прокарат през тях промени в 17 други закона, голямата част от които нямат нищо общо с управлението на парите на касата. Това дава и сериозни аргументи за сезиране на Конституционния съд (КС), защото с предишни свои решения той вече е дал индикации, че с преходни разпоредби към ежегодните бюджетни закони е нормално да се променят само такива закони, които имат пряка връзка с бюджета.

Същевременно конституционалистите са твърде скептични, че КС би се осмелил да събори един бюджетен закон, пък дори и само преходните му разпоредби, които нямат нищо общо със сметките. Политическият ефект би бил голям, а настоящият състав на КС по традиция избягва скандалите.

17 закона с един удар

Законопроектът за бюджета на здравната каса за 2019 г. предизвика яростни критики, но не заради числата, заложени в него, а заради преходните и заключителните разпоредби. В над 40 параграфа в тях се предлагат сериозни промени в 17 закона, включително и в Закона за приватизацията и Изборния кодекс, където се записва, че невъзстановените суми от депозити за участие в изборите се прехвърлят не във Фонда за лечение на деца, както досега, а в НЗОК. Същественото е, че основната част от промените не са свързани с приложението на закона за бюджета, а с тях се предлагат значителни структурни и концептуални изменения в цялата система на здравеопазването и се създават създават сериозни задължения за лекари и болници. Това са промени, които би следвало да подлежат на сериозен обществен дебат и оценка на въздействието, но именно това се избягва при вкарването им през преходни разпоредби на бюджетните закони.

На първо място, променя се една огромна част от институционалната структура, чрез която функционира здравната система, закриват се отделни органи, които до този момент са функционирали, и на тяхно място – или пък отделно от тях, се разкриват нови структури. Закрива се Фондът за лечение на деца, както и Комисията за лечение в чужбина, а техните функции се прехвърлят към здравната каса, без обаче да е ясно под каква форма ще функционират те в рамките на НЗОК, тъй като е предвидено това да се регламентира с подзаконов нормативен акт.

Отделно от това се създава една мегаагенция, в която влизат Изпълнителната агенция по трансплантациите (ИАТ), Изпълнителната агенция "Медицински одит" (ИАМО), както и дейностите по разрешение и регистрация на лечебни заведения (след предварително одобрение от Народното събрание за болниците) и дейностите по акредитация на учебната дейност на лечебните заведения. Това структурно решение повдига много и разнообразни въпроси.

От една страна, без никакъв обществен дебат се изменя изцяло редът за разкриване на нови лечебни заведения – те вече ще се разкриват след изричното одобрение на Народното събрание, докато за откриване на нови дейности решение ще взема Министерският съвет. Принципен въпрос е доколко е приемливо на парламента да се възлагат управленски решения, които изискват експертност и оперативност и по правило са в периметъра на изпълнителната власт, както и доколко е оправдано да има два различни режима за разкриване на нови болници и на нови дейности, след като едното влиза в другото. Изменя се изцяло редът за акредитация на лечебните заведения, свързани с обучението на студенти и специализанти.

От друга страна, това става в момент, когато работата и на двете агенции, които се вливат в новия орган, е обект на много критики. Темата за трансплантациите е изключително чувствителна след смъртта на трима чакащи за белодробна трансплантация през последните месеци, а дейността на ИАМО се разследва от прокуратурата в контекста на многобройни очевидни проблеми в медицинския контрол. Достатъчен е фактът, че между 65% и 70% от наказателните постановления на ИАМО падат в съда, което дори за КАТ е непостижимо, коментират в здравните среди. Вместо да станат обект на необходимия дебат за проблемите около контрола върху медицинската дейност, всички тези звена и дейности се събират на едно място и им се прибавят още правомощия, а мотивите за това далеч не звучат убедително. В проекта е предвидено въвеждането на разходоефективност при заплащането на лекарствените терапии и освен това се предлага пререгистриране и прелицензиране на всички лекарски практики и лечебни заведения. Става въпрос за фундаментални промени, които се предлагат с формални мотиви и без оценка за въздействие при драстично заобикаляне на закона за нормативните актове. Няма как това да не изглежда съмнително, най-малкото защото подобни "реформи" по условие носят огромен корупционен заряд.

Има и добри предложения, но направени по лош начин

Разбира се, сред предложенията има и безспорно добри промени, както и някои, които носят принципно правилния подход и си струва да бъдат обсъждани.

Сред безспорно положителните неща е например идеята да се определи задължително съдържание на правилата за добра медицинска практика, заяви за "Капитал" адвокат Мария Шаркова, която е авторитетен специалист по медицинско право. Според нея също и преминаването към здравната каса на Фонда за лечение на деца и на Комисията за лечение в чужбина си струва да бъде обсъждано, но проблемът е, че начинът, по който това се предлага, изключва всякаква дискусия.

"Само по себе си преминаването на тези звена към касата не е лоша идея, има много поддръжници на тезата, че няма смисъл те да са отделен орган - ако може да се осигури и гарантира достъпност и своевременност на лечението на децата в чужбина и с медицински изделия в България, то е по-добре да бъде администрирано от здравната каса. Освен това няма логика за лечението на възрастни касата да заплаща изцяло или отчасти медицински изделия, а за медицинските изделия на деца да се плаща от отделен фонд.

Но начинът, по който се извършва това в момента, ни оставя в неведение дали ще има приемственост, дали това лечение ще бъде достъпно, как ще бъдат финансирани страничните разходи, които досега фондът заплащаше извън лечението – средства за пътуване и пребиваване на придружителя, преводач и т.н. Няма яснота също така как ще се финансират лекарствата, които не са разрешени за употреба и съответно не са в Позитивния лекарствен списък, трансплантациите, които не попадат в обхвата на пакета, гарантиран от НЗОК, както и лечението на децата в трети страни извън ЕС", коментира Шаркова.

Действително начинът, по който се предлага всичко това, е сериозен управленски проблем и предизвиква основателни съмнения за задкулисни интереси. Само преди два месеца Министерството на здравеопазването публикува за обществено обсъждане проект за промени в Закона за здравето, който още стои на сайта на ведомството. В неговите преходни разпоредби обаче изобщо няма и помен от такива промени, каквито много по-късно се появиха в преходните разпоредби на закона за бюджета на НЗОК.

Логичен е въпросът дали в рамките на здравното министерство работят две различни групи хора по две различни групи законови промени – едните за широко обществено обсъждане, другите – за бързо прокарване през задната врата и без дебат. Такъв законопроект за институционални промени, които съдържат и сериозен корупционен риск и засягат сериозни права на гражданите, няма как да се появи за една нощ, затова остава въпросът кой и на какъв принцип решава кои въпроси да подлежат на обществено обсъждане и кои - не.

Бюджетът е закон само формално, казва практиката на Конституционния съд

Ежегодните бюджетни закони са закони във формален смисъл – гласуват се от Народното събрание под наименованието "закон", но по същество те не съдържат правни норми, а план-сметка на държавата, с която се овластяват държавните органи да извършат необходимите им разходи на държавни парични средства до определен размер. Това е казано в решение №17 от 1995 г. на Конституционния съд. Друга специфика на бюджетния закон, на която се акцентира в някои решения, е, че неговото действие е силно ограничено във времето – само за една календарна бюджетна година. Конституционалисти сочат тези две основни характеристики като аргумент на тезата, че е принципно неприемливо с бюджета да се правят базисни промени в структурата и функционирането на държавната машина.

Истината е, че с други свои решения КС е потвърдил допустимостта на практиката с преходни разпоредби в бюджетните закони да се правят промени в други закони. Но при една много съществена уговорка - навсякъде в конституционните решения се говори за промени във финансовото законодателство, които са свързани с бюджета. Най-категорично в това отношение е решение №1/2011 г. на КС по к.д. 22/2010 г., което си струва да бъде цитирано по-подробно:

"Трайна практика на Народното събрание е с преходните и заключителните разпоредби на ежегодните закони за държавния бюджет да се изменят или допълват други закони, които имат пряка връзка с бюджета. Конституцията не определя какво да бъде съдържанието на бюджетните закони и следователно няма пречка в тях да се съдържат наред с разпоредбите, които утвърждават приходи и разходи, и правила, които урегулират различни въпроси от областта на финансовото право, които са свързани с бюджета. Наистина тези закони имат ограничено действие във времето, но главно чрез своите преходни и заключителни разпоредби те се вписват в останалото финансово законодателство, доколкото тяхното действие зависи от ежегодните бюджетни закони. Още повече преходните и заключителните разпоредби на даден закон са негова обособена част и поначало могат да имат неограничено във времето действие. По този начин чрез своите преходни и заключителни разпоредби ежегодните закони за държавния бюджет придобиват и присъщите на всеки закон признаци.

Още повече между ежегодния закон за държавния бюджет и другите финансови закони съществува особен тип връзка – чрез него се осигурява тяхното действие. Тъкмо тази особена връзка обосновава и възможността посредством преходните и заключителните разпоредби на ежегодните закони за държавния бюджет да се осигури необходимият синхрон между тях и останалото финансово законодателство.

Следователно няма пречка в рамките на дебатите по изготвянето и приемането на законопроекта за държавния бюджет на Република България за съответната година както Министерският съвет, така и народните представители да правят предложение за изменение на тази разпоредба, включително да се внасят промени в текстове на закони, които имат за предмет бюджетни приходи и разходи, чрез преходните и заключителни разпоредби на ежегодните закони за държавния бюджет.

Ако има нещо, което категорично се налага от това решение, то е, че преходните и заключителни разпоредби на бюджетните закони не са място за законодателни реформи в администрацията. Но това е напълно ясно на самата администрация, която прокарва тези промени.

Такъв сериозен институционален ремонт, какъвто е заложен с преходните разпоредби на закона за бюджета на НЗОК, не се прави случайно. А фактът, че няма приемливо обяснение за действителната причина да се прокарва тази законодателна инициатива така бързо и тайно, е много обезпокоителен. Защото бюджетните закони се внасят по специална процедура, а единствената експертност, която се взема предвид, е на финансистите. Президентът едва ли ще поеме отговорността да върне този закон с вето, за да не си навлече упреци, че спира парите за здравеопазване. За КС това важи с още по-голяма сила.

При гласуването на закона на първо четене в парламента на 7 ноември управляващите поеха ангажимент да коригират най-проблемните предложения в унисон с критиките на експертната общност. Проблемът е обаче същият – няма критерии как точно ще стане това пренаписване на законопроекта и с какви цели, което залага същите проблеми и преди второто четене.

Статията е публикувана в "Капитал Здраве" на 23 ноември 2018 г. Аргументите в нея са актуални в контекста на отправеното от БСП искане до Конституционния съд за обявяване на противоконституционни на 40 текста от бюджета на НЗОК за 2019 г.

Изцяло неприемлив като законодателна техника, юридически абсурд и управленски скандал. Това е оценката на юристи и експерти за подхода на управляващите да използват преходните и заключителни разпоредби на Закона за бюджета на здравната каса за 2019 г., за да прокарат през тях промени в 17 други закона, голямата част от които нямат нищо общо с управлението на парите на касата. Това дава и сериозни аргументи за сезиране на Конституционния съд (КС), защото с предишни свои решения той вече е дал индикации, че с преходни разпоредби към ежегодните бюджетни закони е нормално да се променят само такива закони, които имат пряка връзка с бюджета.

Същевременно конституционалистите са твърде скептични, че КС би се осмелил да събори един бюджетен закон, пък дори и само преходните му разпоредби, които нямат нищо общо със сметките. Политическият ефект би бил голям, а настоящият състав на КС по традиция избягва скандалите.


Благодарим ви, че четете Капитал!

Вие използвате поверителен режим на интернет браузъра си. За да прочетете статията, трябва да влезете в профила си.
Влезте в профила си
Всеки потребител може да чете до 10 статии месечно без да има абонамент за Капитал.
Вижте абонаментните планове

0 коментара

Нов коментар

За да публикувате коментари,
трябва да сте регистриран потребител.


Вход

С използването на сайта вие приемате, че използваме „бисквитки" за подобряване на преживяването, персонализиране на съдържанието и рекламите, и анализиране на трафика. Вижте нашата политика за бисквитките и декларацията за поверителност. OK