Вторият и третият “стълб” на ЕС

Договорът от Маастрихт от 1992 г. създава Европейския съюз, който “се основава на Европейските общности, допълнени от политиките и формите на сътрудничеството”, създадени със същия договор. Още в преамбюла се посочва решимостта на учредителите “да осъществят прилагането на обща политика в областта на външните отношения и сигурността, включително и възможното формиране на обща отбранителна политика, която би могла с течение на времето да доведе до обща отбрана, като по този начин бъде укрепена европейската идентичност и независимост с цел да се съдейства за мира, сигурността и прогреса в Европа и света”.
Потвърждавайки стремежа за улесняване на свободното движение на лицата “при осигуряване на сигурност и стабилност на народите”, учредителите включват в договора и разпоредби относно правосъдието и вътрешните работи.
Това дава основание на изследователите да заговорят след 1993 г. за “три стълба на ЕС”. Старият, основен “стълб” са Европейските общности (разглеждани в единство, но запазващи вътрешната си обособеност на три самостоятелни общности - ЕОВС, ЕОАЕ и ЕО), чиито органи използва и съюзът. Новите два “стълба” включват политики и мерки в областта на външните отношения и сигурността (“втори стълб”) и правосъдието и вътрешните работи (“трети стълб”). Най-съществената отлика между тях и досегашните общности е в обхвата на компетентността. Поради изключителната деликатност на материите, в които държавите и правителствата са особено чувствителни към всяко ограничаване на суверенитета и налагане на външна воля, уредбата на новите две политики е значително по-деликатна и демонстративно се отказва (засега!) от овластяване на какъвто и да било “наднационален орган” и от прилагания в ЕО трансфер на компетентности от държавите към органите на общността, които да действат вместо или паралелно с държавите членки. Използват се предимно инструментите на обикновеното междудържавно сътрудничество и на международното право. Разбира се, ДЕС оставя отворена вратичка - когато стане възможно, тези дейности могат да се институционализират и рационализират като всички останали, включени в “първия стълб” и съответстващи на една значително по-висока степен на интеграция. Поради това още договорът от Амстердам през 1997 г. (невлязъл в сила досега) предвижда задълбочаване на интеграцията и увеличаване на правомощията на ЕО и съюза. В този и следващия брой ще се спрем поотделно на двата “стълба”, тъй като тяхното значение за асоциираните страни като България е съществено.
I. ОБЩА ПОЛИТИКА В ОБЛАСТТА НА ВЪНШНИТЕ ОТНОШЕНИЯ И СИГУРНОСТТА (ОПОВОС).
Стремежът за създаване на политически съюз или за превръщането на съществуващите общности в единен политически организъм е стар. Също толкова стари са обаче и съпротивителните сили срещу подобна идея - заложени най-вече в труднопреодолимия стремеж за запазване на националната идентичност и държавната независимост и недопускане на “чужда воля”, била тя съюзна и постигната чрез съгласие, над националния суверенитет.
1. Още през 1970 г. въз основа на доклада от Люксембург се създава Европейското политическо сътрудничество (ЕПС), установяващо регулярни срещи на външните министри, на “политически директори” в рамките на политическия комитет и на т.нар. европейски кореспонденти. След срещата в Париж през 1972 г. се установява “задължение” за държавите членки да се консултират по всички важни външнополитически въпроси и се въвежда комуникационна мрежа за преки контакти между външните министерства. Единният европейски акт от 1987 г. институционализира ЕПС и установява минимум 4 годишни срещи на външните министри с участието на отговарящия за политическото сътрудничество член на комисията. Въпреки това ЕПС остава нещо “отделно”, извън обхвата на ЕО.
2. Едва договорът за ЕС въвежда общата политика (ОПОВОС) като правоприемник на ЕПС и изброява подробно и ясно нейните цели:
- защита на общите ценности, основните интереси и независимостта на съюза;
- укрепване “по всякакъв начин”(!) на сигурността на съюза и на неговите държави членки;
- запазване на мира и укрепване на международната сигурност (в съответствие с принципите на устава на ООН*1, принципите на заключителния акт от Хелзинки и целите на парижката харта);
- развиване на международното сътрудничество (във всички области и в общ интерес);
- развиване и консолидиране на демокрацията, правовата държава и зачитането на правата на човека и основните свободи.
3. За осъществяването на тези цели в ДЕС са предвидени два основни механизма:
- Постоянно междудържавно (междуправителствено) сътрудничество при осъществяване на необходимите мерки. Държавите членки се информират и консултират в рамките на съвета по всеки въпрос от общ интерес в областта на външните отношения и сигурността, за да се постигне колкото е възможно по-ефективно общо влияние. Когато счете за необходимо, съветът определя обща позиция, с която държавите членки се стремят да се съобразяват. Петнайсетте координират своите позиции и действия и в международните организации, в които членуват.
- В областите, в които държавите членки имат важни общи интереси*2, се осъществяват съвместни действия, до които се достига чрез постепенно сближаване на позициите. За целта е предвидена специална процедура, предвиждаща становище на Европейския съвет и решение на съвета, определящо целите, средствата и продължителността на предвижданото съвместно действие и обвързващо държавите да не се отклоняват от него.
4. Съвместните действия, предприемани в рамките на ОПОВОС, трябва да отговарят на няколко изисквания: да съответстват на общите и специалните цели на ЕС; да са напълно съобразени с цялото право на ЕС (Acquis communautaire); да бъдат съвместими и обвързани с останалите действия и позиции на ЕС.
5. Ясно отчитайки спецификата и възможните непредвидими ситуации, ДЕС посочва ориентировъчно, че “общата политика в областта на външните отношения и сигурността включва всички въпроси, които се отнасят до сигурността на съюза, включително и възможното формиране на обща отбранителна политика (очевидно важен, ала бъдещ и отделен етап от външната политика), която с течение на времето (непосилно за определяне дори най-относително) може да доведе (без това да е сигурно...) до обща отбрана” (което е и голямата крайна цел на общата политика в тази област).
6. Без да се създава самостоятелна отбранителна структура (въпреки правените усилия в тази насока*3), Западноевропейският съюз се разглежда като неделима част от “развитието на ЕС”, натоварена да “разработва и осъществява” отбранителните решения и действия на ЕС.
7. По всички въпроси, попадащи в обхвата на ОПОВОС, ЕС се представлява от своето председателство, оправомощено да изразява и общата позиция на ЕС в международните организации и на международни конференции, както и по конкретни поводи (като кризата на Балканите и др.). То има задължението да се консултира с ЕП по основните насоки на ОПОВОС и да го информира редовно за нейното осъществяване.
8. Принципите и основните насоки на ОПОВОС се определят, разбира се, от висшето политическо ръководство на ЕС - Европейския съвет. Само в изпълнение на неговите решения съветът може да приема своите актове за осъществяването на общата политика, при това с единодушие. Комисията няма свои особени правомощия, но може да бъде натоварвана от съвета с всякакви функции.

*1 Те бяха видимо нарушени при ударите на НАТО в Югославия, осъществени с пряко участие на повечето от страните от ЕС, но не и с официална санкция в рамките на ОПОВОС, още по-малко на Съвета за сигурност на ООН!
*2 Докладът на съвета от Лисабон, юни 1992 г., определя критериите за това кои интереси са “важни и общи за държавите членки”: географската близост на страна или регион; съществуването на значим интерес от осигуряването на политическата или икономическата стабилност там; застрашаване на интересите на съюза в областта на сигурността.
*3 Още през 1954 г. се прави опит за създаване на Европейска общност за отбрана, но френският парламент отказва да ратифицира (въпреки че Франция е основен инициатор) и идеята остава нереализирана и до днес...

Още от Капитал